Resumo sobre a Súmula 665 do STJ

Fala, pessoal, tudo certo? Hoje faremos um breve resumo sobre a Súmula 665 do STJ – Superior Tribunal de Justiça.

Desse modo, teceremos algumas considerações iniciais sobre o controle interno, externo e independência dos Poderes, citando institutos como os princípios da tutela, autotutela e o da independência dos poderes, bem como as Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal (STF).

Além disso, falaremos da sindicabilidade dos atos administrativos (mérito administrativo), bem como trataremos da possibilidade de análise, pelo Poder Judiciário, da validade do ato administrativo com base na Teoria dos Motivos Determinantes.

Por fim, ingressando no tema central deste artigo, abordaremos a Súmula 665 do STJ, falando tanto da tese por ela veiculada quanto de seus fundamentos jurídicos.

Vamos ao que interessa!

Súmula 665 do STJ

Controle interno, externo e independência dos Poderes

Como sabemos, os atos administrativos, de um modo geral, estão sujeitos tanto ao controle da própria Administração Pública que emanou o ato quanto ao controle judicial e, por vezes, até legislativo.

Quando o controle desse ato se dá no âmbito da mesma Administração, temos aí presença da chamada autotutela.

Assim, nos termos das Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal (STF), a própria Administração poderá anular os atos administrativos que apresentem ilegalidade ou revogar aqueles que julgar inoportunos ou inconvenientes:

Súmula 346, STF – A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473, STF – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

É importante mencionar que, quando a Administração Direta exerce esse controle sobre a Administração Indireta, temos a chamada tutela (ou controle finalístico ou supervisão ministerial), nos termos do artigo 19 do Decreto-Lei 200/1967.

As duas formas de controle de que falamos acima são formas de controle interno, nos termos do artigo 74 da Constituição Federal.

Por outro lado, quando se fala em controle judicial, ou até mesmo em controle legislativo, está-se diante de formas de controle externo (aquele que é exercido por um Poder sobre outro).

No entanto, o controle externo deve observar o que preconiza o artigo 2º da Constituição Federal (princípio da independência dos poderes), de acordo com o qual os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si.

Assim, embora exista o chamado “sistema de freios e contrapesos” (checks and balances), há algumas limitações nesse controle, como veremos logo em seguida.

Sindicabilidade dos atos administrativos

Como vimos acima, quando se fala em ato administrativo, temos tanto a análise de sua legalidade quanto de sua conveniência/oportunidade.

Assim, se um ato ilegal, a medida correta é sua anulação. De outro giro, se temos um ato inoportuno ou inconveniente, a solução é sua revogação.

Acontece que a análise da conveniência e da oportunidade do ato (ou seja, o mérito administrativo) é de competência apenas da Administração Pública.

Isso significa dizer que NÃO é permitido que o Poder Judiciário ingresse na análise do mérito administrativo de um ato que, por exemplo, revogou um edital licitatório, nos termos do artigo 71, inciso II, da Lei 14.133/2021, para dizer que na verdade não era conveniente aquela revogação.

A título de exemplo, no RE 480.107-AgR/PR, a 2ª Turma do STF entendeu que a concessão do benefício de isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Poder Judiciário.

No âmbito do Superior Tribunal de Justiça não é diferente. Por exemplo, em mandado de segurança contra suposto ato ilegal atribuído ao Secretário de Defesa Social, que havia determinado a exclusão do impetrante, a bem da disciplina, da Corporação Militar do Estado, o STJ entendeu que adentrar nas razões da autoridade impetrada importaria em adentrar o mérito administrativo, o que é vedado no controle jurisdicional das decisões proferidas em processo administrativo.

O mesmo ocorre diante de casos em que o candidato a vaga em concurso público se insurge quanto à aplicação do exame psicotécnico sem que, contudo, demonstre ilegalidade/desrespeito às normas legais ou editalícias, baseando suas alegações tão somente em irresignação quanto à avaliação da banca/comissão examinadora, vide AgInt no RMS 72451/MS.

Por outro lado, o STF entende que o controle de legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos poderes (RE-AgR 607.910, rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 25.9.2012).

Portanto, a conclusão a que podemos chegar é a de que os atos administrativos são sim sindicáveis (passíveis de controle), desde que isso ocorra mediante a análise dos pressupostos de legalidade do ato, e não aquilo que diz respeito à conveniência ou oportunidade (mérito administrativo).

Teoria dos Motivos Determinantes

Embora tenhamos falado acima que o Poder Judiciário não pode se imiscuir na análise do mérito administrativo, temos uma “exceção” quando se analisa o ato administrativo pela ótica da Teoria dos Motivos Determinantes.

Essa Teoria, de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, preconiza que a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade.

Sendo assim, a autora explica que, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros.

Di Pietro toma como exemplo a exoneração ad nutum, para a qual a lei não define o motivo. Assim, a autora explica que, caso a Administração proceda a essa exoneração alegando que o fez por falta de verba, mas depois nomeie outro funcionário para a mesma vaga, o ato será nulo por vício quanto ao motivo.

Portanto, note que, em um primeiro momento, o ato administrativo até pode ser discricionário, isso é, tomado com fulcro na conveniência e oportunidade (mérito administrativo).

No entanto, se não são verdadeiras as razões pela qual ele foi editado, tem-se aí um vício em um dos elementos do ato administrativo (motivo).

Sendo assim, havendo um vício quanto ao motivo do ato, o Poder Judiciário pode sim proceder à análise de legalidade sob esse aspecto, com base na Teoria dos Motivos Determinantes, o que não configura incursão no mérito administrativo.

Nesse sentido, o STJ entende que, de acordo com a Teoria dos Motivos Determinantes, “a Administração, ao adotar determinados motivos para a prática de ato administrativo, ainda que de natureza discricionária, fica a eles vinculada” (RMS 20.565/MG, Quinta Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 15/3/2007, DJ 21/5/2007).

Por fim, corroborando tudo o que falamos aqui, note que o artigo 71, § 2º, da Lei 14.133/2021 afirma que o motivo determinante para a revogação do processo licitatório deverá ser resultante de fato superveniente devidamente comprovado.

Sendo assim, caso a autoridade revogue (conveniência e oportunidade) a licitação afirmando que é com base em um fato superveniente mas depois se constante que esse fato não existiu, tem-se aí um vício de motivo, que poderá ser analisado, inclusive, pelo Poder Judiciário.

Súmula 665 do STJ

Sem maiores digressões, vejamos a redação da Súmula 665 do Superior Tribunal de Justiça, aprovada pela Primeira Seção em 13/12/2023, DJe de 14/12/2023:

O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.

O processo administrativo, em sentido amplo, consiste, de acordo com Di Pietro, no conjunto de atos coordenados para a solução de uma controvérsia no âmbito administrativo.

Desse modo, os atos praticados no decorrer do processo administrativo, por lógica, são tidos como atos administrativos.

Portanto, em consonância com aquilo que falamos acima, tanto os atos administrativos quanto o processo administrativo, em si, apenas podem ser analisados, pelo Poder Judiciário, sob a ótica da legalidade de seus atos, bem como da regularidade do procedimento.

Além disso, vê-se que, de acordo com a Súmula, a regularidade do procedimento e da legalidade do ato serão aferidas de acordo com os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.

Ou seja, se não houve prejuízo a algum desses postulados constitucionais e legais, não haverá que se falar em vício no PAD. Nesse sentido, vejamos as Súmulas 591 e 592 do próprio STJ:

Súmula 591, STJ – É permitida a “prova emprestada” no processo administrativo disciplinar, desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o contraditório e a ampla defesa.
Súmula 592, STJ – O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa.

O STJ também possui entendimento no sentido de que não acarreta nulidade do PAD, por cerceamento de defesa, o indeferimento de produção de provas e diligências, quando estas forem desnecessárias ou protelatórias, havendo motivação idônea nesse sentido, nos termos do art. 156 da Lei n. 8.112/1990 (AgInt no MS n. 26.918/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, julgado em 13/12/2022, DJe de 15/12/2022.).

Nesse mesmo sentido, Di Pietro discorre sobre o fato de que, em regra, o “princípio da obediência à forma e aos procedimentos” tem aplicação muito mais rígida no processo judicial do que no administrativo, razão pela qual, neste último, costuma-se falar em princípio do informalismo.

Portanto, se não estivermos diante dos vícios que falamos acima, não será possível incursão no mérito administrativo.

Todavia, a própria súmula 665 do STJ ressalva, em sua parte final, as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.

Conclusão

Portanto, pessoal, essa foi nosso breve resumo sobre a Súmula 665 do STJ – Superior Tribunal de Justiça.resumo sobre a Súmula 665 do STJ – Superior Tribunal de Justiça.

Podemos ver que o controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.

Nesse sentido, não é possível ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.

Até a próxima!

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