Fala, pessoal, tudo certo? Hoje faremos um resumo sobre a Desapropriação para a DPE-PE (Defensoria Pública do Estado de Pernambuco).
Trata-se de assunto bem relevante da matéria de Direito Administrativo!
Como sabemos, houve a formação de comissão para o Concurso de Defensor da DPE-PE. Dessa forma, e considerando que o regulamento do concurso já foi publicado, essa é a hora de intensificarmos nossa preparação.
Com efeito, não deixe de conferir nosso artigo sobre a DPE-PE.
Vamos ao que interessa!
Desapropriação
Previsão constitucional e legal
Em primeiro lugar, é importante destacar que a desapropriação consta da própria Constituição Federal de 1988 quando esta, em seu artigo 5º, inciso XXIV, afirma que:
XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
Além disso, o artigo 22, inciso II, da CF/88 afirma que compete privativamente à União legislar sobre desapropriação, bem como em relação às requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra (inciso III).
Outrossim, como veremos à frente, a desapropriação prevê outras hipóteses de desapropriação que não aquelas constantes do artigo 5º, inciso XXIV, que vimos acima, tais quais as dos artigos 183, § 4º, inciso III, 184 e 243.
Por outro lado, em âmbito infraconstitucional, temos, principalmente, o Decreto-Lei 3.365/1941 (Lei da Desapropriação por Utilidade e Necessidade Pública) e a Lei 4.132/1962 (Lei da Desapropriação por Interesse Social).
Desapropriação como forma de intervenção do Estado na propriedade
Pessoal, no que diz respeito às formas de intervenção do Estado na propriedade, a doutrina especializada aponta para nós que existe tanto a intervenção restritiva quanto a intervenção supressiva.
Com efeito, o tombamento, a requisição administrativa, a servidão administrativa, a ocupação temporária e as limitações administrativas, são hipóteses de intervenção restritiva do Estado na propriedade privada.
Nesse sentido, ocorre apenas uma restrição/limitação do direito de propriedade, mas esta se mantém sob a égide do mesmo titular.
Por outro lado, há o que se chama de intervenção supressiva. Como vocês já podem imaginar, nesse caso há supressão/tomada/retirada da propriedade de seu titular e transferência para o Ente Público supressor.
É o caso, atualmente, apenas da desapropriação.
No entanto, em qualquer dos casos, o Estado vale-se da supremacia do poder público sobre o privado, bem assim, por vezes, do instituto da função social da propriedade, limitando ou suprimindo o gozo do direito de propriedade dos administrados.
Conceito de desapropriação
Como vimos, a desapropriação é uma forma de intervenção supressiva do Estado na propriedade privada.
Porém, ainda não falamos do seu conceito propriamente dito.
Para isso, recorremos às lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que conceitua desapropriação como sendo o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização.
A autora ainda chama atenção para o fato de que desse conceito extrai-se os seguintes aspectos, no sentido de que a desapropriação:
- é um procedimento formal;
- possui como pressupostos a necessidade pública, utilidade pública ou interesse social;
- possui como sujeito ativo tanto o Poder Público quanto seus delegados;
- possui como sujeito passivo o proprietário do bem;
- tem como objeto a perda de um bem;
- ocorre a reposição do patrimônio do expropriado por meio de justa indenização.
Além disso, é importante destacar que a desapropriação, como indica a doutrina, é uma forma originária de aquisição da propriedade, vide artigo 1.275, inciso V, do Código Civil.
Agora, vamos aprofundar no assunto da desapropriação a partir dos aspectos de seu conceito que vimos.
Procedimento formal
Primeiramente, o conceito afirma que a desapropriação é um procedimento formal, o que de fato constatamos quando da leitura do artigo 2º do Decreto-Lei nº 3.365/1941, que, inclusive, exige autorização legislativa para certos tipos de desapropriação.
Nesse sentido, o procedimento de desapropriação compreende a (i) fase declaratória; e a (ii) fase executória.
Fase declaratória
Sendo assim, na fase declaratória a Administração Pública manifesta sua vontade de proceder à desapropriação, indicando, para tanto, seus motivos e a presença de hipótese autorizativa da desapropriação.
Com efeito, o artigo 6º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 afirma que a “declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito”.
No entanto, como dissemos, há casos em que faz necessária lei para tanto, como nos casos de desapropriação dos bens de domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União e dos bens de domínio dos Municípios pelos Estados (artigo 2º, § 2º, do DL 3.365/41).
Porém, mesmo nesses últimos casos não será necessária lei quando a desapropriação for realizada mediante acordo entre os entes federativos, no qual serão fixadas as respectivas responsabilidades financeiras quanto ao pagamento das indenizações correspondentes (artigo 2º, § 2º-A, do DL 3.365/41).
Fase executória
Por sua vez, na fase executória da desapropriação é que ocorrem os atos expropriatórios propriamente ditos.
Nesse sentido, é importante destacar que a execução pode ocorrer tanto pela via administrativa quanto pela via judicial.
Com efeito, o artigo 10 do DL 3.365/1941 afirma que a desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo [via administrativa] ou intentar-se judicialmente [via judicial], dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
Sendo assim, os artigos 10-A e 10-B regulam os casos em que a desapropriação ocorre pela via administrativa, apontando que o poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta de indenização.
Em seu turno, o artigo 11 a 30 do DL 3.365/1941 regulam o procedimento judicial.
Pressupostos da Desapropriação (e Espécies)
Como vimos, a desapropriação possui como pressupostos a necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.
Dessa forma, vamos aproveitar este tópico já para falar também das espécies de desapropriação
Sendo assim, a desapropriação ordinária (comum) possui as seguintes espécies.
Desapropriação por utilidade pública
Di Pietro destaca que são os casos em que a desapropriação é útil, mas não tão urgente.
Portanto, afirma haver utilidade pública quando a utilização da propriedade “é conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas não constitui um imperativo irremovível”.
Desapropriação por necessidade pública
Di Pietro aponta que a NECESSIDADE pública evidencia que se está diante de um problema inadiável e premente, sendo indispensável incorporar, no domínio do Estado, o bem particular.
Além disso, afirma a autora que, embora o Decreto-Lei 3.365/1941 tenha sido promulgado para dispor “sobre desapropriações por utilidade pública”, na verdade ele fundiu em uma só categoria – utilidade pública – os casos de necessidade pública e utilidade pública.
Com efeito, quando lemos o artigo 5º do DL 3.365/1941, percebemos bem essa fusão. Isso porque nele há hipóteses urgentes (a exemplo da alínea “a” que trata da segurança nacional) e outras apenas úteis (a exemplo da alínea “g” que cita “assistência pública” e “obras de decoração”, como fazia o § 2º do artigo 590 do revogado Código Civil de 1916).
Citando Fagundes, Di Pietro menciona que “ocorre interesse social quando o Estado esteja diante dos chamados interesses sociais, isto é, daqueles diretamente atinentes às camadas mais pobres da população e à massa do povo em geral, concernentes à melhoria nas condições de vida, à mais equitativa distribuição da riqueza, à atenuação das desigualdades em sociedade”.
Nesse sentido, o artigo 1º da Lei 4.132/1962 afirma que a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social.
Além disso, esta hipótese de desapropriação, na verdade, possui 03 subespécies, que veremos agora.
A primeira subespécie é a desapropriação por interesse social propriamente dita (hipótese genérica), que consta da Lei 4.132/1962.
Com efeito, o artigo 2º da Lei 4.132/1962 dispõe para nós que se considera de interesse social, dentre outras, o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico (inciso I); a construção de casa populares (inciso V); a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas (inciso VIII).
→ Mas então qual a diferença para os casos de utilidade pública? Parecem ser conceitos bem próximos …
Nesse sentido, Di Pietro aponta que a definição de quais sejam os casos de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social não fica a critério da Administração Pública, uma vez que as hipóteses vêm taxativamente indicadas em lei.
Portanto, não basta, no ato expropriatório, mencionar genericamente um dos três fundamentos, sendo necessário indicar o dispositivo legal em que se enquadra a hipótese concreta.
Além disso, qualquer Ente federado poderá decretar este tipo de desapropriação por interesse social.
Além disso, a segunda subespécie é a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, que consta do artigo 184, da Constituição Federal.
Da leitura do artigo extrai-se que a desapropriação possui a finalidade específica de promover a reforma agrária. A propósito, Di Pietro aponta que esta subespécie “objetiva assegurar a função social da propriedade rural”.
O professor Herbert Almeida ainda aponta que as regras para este tipo de expropriação estão previstas nos arts. 184 a 191 da CF, na Lei 8.629/1993, nos arts. 18 a 23 da Lei 4.504/1964 (Estatuto da Terra) e, especificamente quanto ao seu procedimento judicial, na Lei Complementar 76/1993.
Ademais, destaca-se que o artigo 184 da CF afirma que esta subespécie de desapropriação compete apenas à União promovê-la.
Assim, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, será desapropriado mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Por sua vez, indenizar-se-á as benfeitorias úteis e necessárias em dinheiro.
No entanto, o artigo 186 da CF também prevê os casos em que se considera que a função social do imóvel rural está sendo cumprida:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Além disso, independentemente da demonstração do cumprimento da função social, o artigo 185 da CF afirma que são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
II – a propriedade produtiva.
No entanto, é importante destacar entendimento do STF sobre o assunto:
Caracterizado que a propriedade é produtiva, não se opera a desapropriação-sanção, por interesse social para os fins de reforma agrária, em virtude de imperativo constitucional que excepciona, para a reforma agrária, a atuação estatal, passando o processo de indenização, em princípio, a submeter-se às regras constantes do inciso XXIV do art. 5º da CF, “mediante justa e prévia indenização”. [MS 22.193, red.do ac. min. Maurício Corrêa, j. 21-3-1996, P, DJ de 29-11-1996.]
Por fim, destaca-se que a doutrina classifica esta subespécie de desapropriação como sendo “desapropriação-sanção”.
Por fim, a terceira subespécie é a desapropriação por interesse social urbanística, que consta do artigo 182, § 4º, inciso III, da Constituição Federal.
Da leitura do artigo extrai-se que esta desapropriação é de competência apenas dos municípios, tendo por objetivo objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Nesse sentido, a CF afirma que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Entretanto, é importante destacar que a desapropriação é apenas o último recurso neste caso.
Isso porque o § 4º do artigo 182 afirma ser facultado ao Poder Público municipal, antes, o parcelamento ou edificação compulsórios, o aumento do IPTU de forma progressiva no tempo e, por fim, a desapropriação:
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, SUCESSIVAMENTE, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Sobre o assunto, o STF aprovou a Súmula nº 668, que afirma ser inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da EC 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.
Por fim, destaca-se que a doutrina classifica esta subespécie de desapropriação como sendo “desapropriação-sanção”.
Desapropriação confiscatória
Trata-se de espécie de desapropriação que consta do artigo 243 da Constituição Federal:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.
Como se vê, ocorre nos casos em que há na propriedade (rural ou urbana), cultivo ilegal de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo.
Além disso, NÃO HÁ indenização nesses casos.
O STF, no julgamento do Tema de Repercussão Geral nº 399, entendeu que esta expropriação pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo.
Ou seja, ainda que o proprietário não tenha vigiado a propriedade como deveria (culpa in vigilando) ou a pessoa que o proprietário escolheu para vigiar não o tenha feito da forma correta (culpa in elegendo).
→ E nos casos em que a cultura ilegal de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo ocorre em bem público?
Em tais casos, o STF entende que não há razão para proceder à desapropriação, haja vista que (i) não atenderia à finalidade do instituto; (ii) o titular é pessoa jurídica de direito público, não havendo a aquiescência ou a prática do delito pelo titular da propriedade:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA DA UNIÃO OBJETIVANDO A EXPROPRIAÇÃO DE PROPRIEDADE RURAL ONDE LOCALIZADA CULTURA ILEGAL DE PLANTA PSICOTRÓPICA. ART. 243 DA CF/88. IMÓVEL PÚBLICO. PROPRIEDADE DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EXPROPRIAÇÃO COM CARÁTER DE CONFISCO. DESCABIMENTO EM FACE DE BEM PÚBLICO. AÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE. 1. Dado o caráter sancionatório da medida, pressupõe-se a prática de delito ou sua aquiescência pelo titular do imóvel, o que se mostra inviável se este é pessoa jurídica de direito público. 2. Não se justifica, para fins da expropriação, com caráter de confisco, de que trata o art. 243 da Constituição Federal, a invocação da primazia da União sobre os Estados. 3. Em se tratando de bem já público, sua expropriação para mera alteração de titularidade nada contribui para o alcance da finalidade do instituto. 4. Ação julgada improcedente. (ACO 967, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 27-04-2020, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-121 DIVULG 14-05-2020 PUBLIC 15-05-2020)
Por fim, destaca-se que a doutrina também classifica esta subespécie de desapropriação como sendo “desapropriação-sanção”.
Vamos continuar nosso resumo sobre a Desapropriação para DPE-PE.
Sujeitos, objeto e indenização na Desapropriação
Como vimos, o sujeito ativo da desapropriação pode ser tanto o Poder Público quanto seus delegados.
Nesse sentido, o artigo 3º do Decreto-Lei 3.365/1941 afirma que poderão promover a desapropriação mediante autorização expressa constante de lei ou contrato:
I – os concessionários, inclusive aqueles contratados nos termos da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Lei de Parceria Público-Privada), permissionários, autorizatários e arrendatários;
II – as entidades públicas;
III – as entidades que exerçam funções delegadas do poder público; e
IV – o contratado pelo poder público para fins de execução de obras e serviços de engenharia sob os regimes de empreitada por preço global, empreitada integral e contratação integrada.
Já no que diz respeito ao sujeito passivo, temos que é o proprietário do bem. Já o objeto da desapropriação é a perda do bem por aquele.
Entretanto, o artigo 4º-A do DL 3.365/41 afirma que, quando o imóvel a ser desapropriado caracterizar-se como núcleo urbano informal ocupado predominantemente por população de baixa renda, nos termos do § 2º do art. 9º da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, e seu regulamento, o ente expropriante deverá prever, no planejamento da ação de desapropriação, medidas compensatórias.
Além disso, equipara à família ou à pessoa de baixa renda aquela ocupante da área que, por sua situação fática específica, apresente condição de vulnerabilidade, conforme definido pelo expropriante.
Por fim, no que se refere à reposição do patrimônio do expropriado por meio de justa indenização, temos que o pagamento do preço será, em regra, prévio e em dinheiro (art. 32 do DL 3.365/41).
Vamos ver as exceções agora.
No entanto, como já vimos, (i) nos casos de desapropriação para fins de reforma agrária, far-se-á a indenização por meio de títulos da dívida agrária – exceto as benfeitorias úteis e necessárias.
Por sua vez, no caso de desapropriação urbanística, a indenização ocorre por títulos da dívida pública.
Há, por último, (iii) o caso de desapropriação confiscatória, em que não haverá indenização.
Conclusão
Portanto, pessoal, esse foi nosso breve resumo sobre a Desapropriação para a DPE-PE (Defensoria Pública do Estado de Pernambuco).
Por fim, considerando que não esgotamos aqui o tema, não deixe de revisar o assunto em seu material de estudos. Além disso, pratique com diversas questões sobre o tema.
No mais, desejamos uma excelente prova a todos!!
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