Ato administrativo e erro de publicação no Diário Oficial da União: quais são os requisitos do ato?
Uma portaria do Departamento de Gestão do GSI (Gabinete de Segurança Institucional) da Presidência da República designou como assistentes de Segurança Presidencial o major do Exército “Fulano de tal” e o tenente da PMDF (Polícia Militar do Distrito Federal) “Cicrano de tal”.
Esse episódio chamou muito a atenção da comunidade jurídica, e pode servir de exemplo para estudarmos os requisitos (ou elementos) do ato administrativo.
Análise Jurídica
O estudo do Direito Administrativo exige, cada vez mais, a superação da simples memorização de fórmulas e mnemônicos.
A capacidade de identificar anomalias nos atos da Administração Pública a partir de casos concretos é o divisor de águas entre a aprovação e o quase. Recentemente, o Diário Oficial da União (DOU) brindou a comunidade jurídica com um exemplo prático lapidar: a Portaria nº 172 do Gabinete de Segurança Institucional (GSI), que designou para a segurança do Presidente da República os militares “Fulano de Tal” e “Cicrano de Tal”.
Embora o órgão tenha agido rapidamente para republicar o ato em edição extra com as devidas correções (substituindo os termos genéricos pelos nomes reais dos sargentos e oficiais designados), o episódio serve como excelente laboratório para revisarmos o mnemônico mais famoso das provas de concurso: o CO-FI-FO-MO-OB (Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto).
Abaixo, analisamos como o “erro de minuta” da Presidência da República reverbera na teoria dos elementos de validade do ato administrativo.
Ato Administrativo
Objeto (ou conteúdo)
O Objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz. É a alteração no mundo prático (ex: a demissão, a concessão de uma licença, ou, neste caso, a designação/nomeação de servidores para uma função).
Para ser válido, o objeto deve ser lícito, possível, moral e determinado (ou determinável).
É aqui que reside o vício crasso da portaria original. Ao nomear “Fulano” e “Cicrano”, o objeto do ato tornou-se indeterminado.
A Administração Pública não pode outorgar gratificações e funções de Estado a entidades fictícias ou indeterminadas. Houve manifesto vício de objeto, o que macula a validade do ato originário.
Forma: o meio de exteriorização e a solenidade
A Forma é o revestimento exterior do ato administrativo. No direito público, vigora o princípio da solenidade e da instrumentalidade das formas. O ato do GSI cumpriu o requisito formal essencial? Em parte, sim: utilizou-se de uma portaria e houve a devida publicidade no Diário Oficial da União (DOU).
Contudo, a doutrina moderna (como Celso Antônio Bandeira de Mello) aponta que a formalidade também engloba a correta identificação dos sujeitos atingidos.
A inclusão de termos de preenchimento de texto (placeholders) e o erro crasso de grafia (“Cicrano” com “C”, quando a norma ortográfica dita “Sicrano”) expõem uma fragilidade na formalização do ato, embora o vício principal tenha sido deslocado para o conteúdo (objeto).
| O princípio da solenidade exige que certos atos jurídicos ou processuais sejam praticados exatamente sob a forma prescrita em lei, garantindo segurança e transparência. Em contrapartida, o princípio da instrumentalidade das formas foca no objetivo final: se um ato for realizado de modo diferente, mas atingir sua finalidade essencial sem causar prejuízos, ele é considerado válido. |
Motivo: a situação de fato e de direito
O Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a prática do ato.
- O pressuposto de direito: a previsão legal de que o GSI necessita de assistentes de segurança.
- O pressuposto de fato: a necessidade real de remanejar militares específicos para compor a segurança presidencial.
No caso em tela, o motivo (necessidade de pessoal) existia. O problema foi a incongruência entre o motivo (a necessidade de designar servidores reais) e o objeto alcançado (a nomeação de personagens hipotéticos). Pela teoria dos motivos determinantes, a validade do ato está amarrada à veracidade e real existência dos motivos alegados.
| A teoria dos motivos determinantes estabelece que a validade de um ato administrativo está obrigatoriamente vinculada aos motivos alegados para a sua prática. Se a Administração Pública declarar os fundamentos de uma decisão — mesmo quando a lei não exigir tal motivação —, esses motivos devem ser verdadeiros e comprováveis na realidade. |
Competência e finalidade: os elementos vinculados intactos
Diferente dos anteriores, estes dois elementos mantiveram-se hígidos na publicação:
- Competência: O ato foi assinado pelo Diretor do Departamento de Gestão da Secretaria-Executiva do GSI. Trata-se de sujeito dotado de poder legal (irrenunciável, intransferível e imodificável por vontade própria) para exarar tal portaria.
- Finalidade: O elemento finalístico (sempre voltado ao interesse público em sentido amplo) visava garantir a continuidade do serviço de segurança do Chefe de Estado. Não houve desvio de finalidade (ou desvio de poder).
O desfecho jurídico: convalidação ou desfazimento?
Para fechar o tema com chave de ouro, o concurseiro deve se perguntar: o que a Administração deveria fazer ao notar o erro?
A portaria original continha vícios sanáveis ou insanáveis? A princípio, a determinação do sujeito no objeto de uma nomeação é elemento essencial, o que sugeriria a nulidade.
No entanto, por se tratar de um evidente erro material (mera publicação de uma minuta de teste ou modelo não preenchido), a Administração Pública aplicou o princípio da Autotutela (Súmula 473 do STF).
Súmula 473 STF: a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
O GSI providenciou a republicação do ato “por ter saído com incorreção no original”. Na prática, o órgão utilizou o instituto da retificação, que possui efeitos retroativos (ex tunc), corrigindo o erro material e preservando a intenção e os elementos legítimos do ato desde a sua origem, garantindo a segurança jurídica e a eficiência administrativa.
Deste caso, podemos extrair de lição como o formalismo moderado e a autotutela salvam a máquina pública de paralisias por erros burocráticos cotidianos, mas, para fins de prova, o foco estará em apontar que “Fulano e Cicrano” atacam diretamente a determinação do Objeto do ato administrativo.
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