Hoje, vamos entender como é a sistemática da Prescrição na Lei de Improbidade Administrativa, diante das mudanças trazidas pela Lei nº 14.230/2021 e dos entendimentos do STF sobre o tema.
Prescrição na Improbidade Administrativa
Antes da Lei nº 14.230/2021:
Em regra, o prazo prescricional era 5 anos, diferenciando-se quanto ao termo inicial de acordo com a natureza do vínculo do agente improbo com a administração.
O art. 23 estipulava três hipóteses de prazo prescricional. O dispositivo dizia que:
I – se o autor do ato de improbidade fosse um agente público que mantinha um vínculo temporário com a Administração Pública, ou seja, se ele fosse detentor de mandato, cargo em comissão ou função de confiança: o prazo prescricional seria de 5 anos, contado somente após o término do exercício do mandato, cargo em comissão ou função de confiança.
Obs.: O STJ tinha súmula que dizia que no caso de reeleição, o prazo deveria ser contado a partir do fim do segundo mandato, ainda que o ato fosse praticado no primeiro mandato, uma vez que se trata de continuidade de vínculo.
II – se o autor do ato de improbidade fosse um agente público que mantinha um vínculo permanente com a Administração Pública, ou seja, se ele fosse ocupante de cargo efetivo ou de emprego público: o prazo e o início da contagem seriam os mesmos que previstos no estatuto do servidor para prescrição de faltas disciplinares puníveis com demissão (ex.: na Lei nº 8.112/90, salvo se a infração administrativa for também crime, o prazo é de 5 anos, contado da data em que o fato se tornou conhecido, mas leis estaduais/municipais poderiam trazer regra diferente).
III – no caso de entidades que recebiam subvenção, benefício ou incentivo (fiscal ou creditício), de órgão público: o prazo prescricional era de 5 anos, contado da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades beneficiadas.
Depois da Lei nº 14.230/2021:
O prazo prescricional foi aumentado para 8 anos, contados:
– da prática do ato; ou
– no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.
Dessa forma, o prazo prescricional passou a ser de 8 anos, independentemente da situação do agente público ou da natureza jurídica do seu vínculo com a Administração Pública:
Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.
Obs.: apesar do prazo prescricional ter sido aumentado, na prática, muitas vezes esse novo prazo é menor do que os da redação antiga da lei, devido aos marcos iniciais diferenciados.
Suspensão e interrupção da prescrição na Improbidade Administrativa
A nova redação da LIA prevê que suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade, estendendo-se, ainda, aos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo:
Art. 23 § 6º A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 7º Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Suspensão
Antes da Lei nº 14.230/2021, o STJ possuía o entendimento consolidado no sentido de que a instauração do inquérito civil não tinha o condão de interromper ou mesmo suspender o curso do prazo prescricional. O argumento era justamente a falta de previsão legal.
Atualmente há previsão expressa nesse sentido:
Art. 23 § 1º A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos de improbidade suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 dias corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou esgotado o prazo.
Interrupção
Antes da Lei nº 14.230/2021, não havia previsão legal de interrupção do prazo prescricional de ações de improbidade, entretanto, segundo o STJ, o prazo prescricional poderia ser interrompido com o ajuizamento da ação:
Nas ações civis por ato de improbidade administrativa, o prazo prescricional é interrompido com o mero ajuizamento da ação de improbidade dentro do prazo de 5 anos contado a partir do término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança, ainda que a citação do réu seja efetivada após esse prazo. Assim, se a ação de improbidade foi ajuizada dentro do prazo prescricional, eventual demora na citação do réu não prejudica a pretensão condenatória da parte autora. STJ. 2ª Turma. REsp 1.391.212-PE, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 2/9/2014 (Info 546).
Atualmente, a lei traz que, interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo prescricional (metade de 8 é 4).
Art. 23 § 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:
I – pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;
II – pela publicação da sentença condenatória;
III – pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;
IV – pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;
V – pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.
§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.
Importante chamar atenção para o fato de que os incisos III, IV e V do § 4º do art. 23 da LIA falam em “decisão ou acórdão”. Assim, a decisão monocrática do Desembargador ou do Ministro Relator pode ter, em tese, o condão de interromper a prescrição.
Prescrição intercorrente na Improbidade Administrativa
Antes da Lei nº 14.230/2021 não existia prescrição intercorrente nas ações de improbidade administrativa. Essa era a posição consolidada do STJ:
O STJ firmou entendimento de inaplicabilidade da prescrição intercorrente às ações de improbidade administrativa. STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1872310/PR, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 05/10/2021.
Atualmente, a LIA dispõe expressamente sobre a prescrição intercorrente na ação de improbidade:
Art. 23 § 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo.
Esse prazo de 4 anos é analisado em cada um dos marcos temporais. Se entre um marco e outro se passar mais que 4 anos, terá havido a prescrição intercorrente. Todas as vezes que se chega a um novo marco, o prazo prescricional é interrompido e se inicia da metade (4 anos). Isso significa que o processo não pode ficar 4 anos na mesma instância.
Não retroatividade das normas de prescrição:
Em relação às normas prescricionais a lei NÃO RETROAGE. Os novos prazos começaram com a publicação da nova lei.
Dessa forma, quanto ao ato ímprobo praticado antes da Lei 14.230/2021, aplicam-se os prazos prescricionais anteriores.
Quanto à prescrição intercorrente, o prazo começa a correr a partir da publicação da lei, inclusive em havendo processo em curso.
Dessa forma, o primeiro marco temporal dos processos em curso, para a devida contagem, será o dia 25 de outubro de 2021 – data da publicação da lei, cuja vigência ocorreu desta.
Esse foi o entendimento do STF:
(…) 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. STF. Plenário. ARE 843989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/8/2022
Isso se dá em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.
Essa orientação tem sido seguida pelo STJ no AgInt no AgInt no AREsp n. 1.924.736/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 18.12.23; AgInt no RE nos EDcl no AgInt no REsp n. 1.536.553/PB, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Corte Especial, j. 22/8/2023; AgInt nos EDcl no REsp n. 2.035.643/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma, j. 29.05.23.
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