* Thiago de Paula Leite é procurador do Estado de São Paulo e professor de direito ambiental e agrário do Estratégia.
Decisão do STF
O Supremo Tribunal Federal decidiu, por unanimidade, que a prática de caixa 2 em campanhas eleitorais pode gerar dupla responsabilização: crime eleitoral e ato de improbidade administrativa.
A decisão se deu no bojo do ARE 1.428.742 (Tema 1.260 de repercussão geral), e teve como relator o ministro Alexandre de Moraes.
Cerne do julgamento
A controvérsia central girou em torno da possibilidade de um mesmo fato — a doação eleitoral não contabilizada, popularmente conhecida como “caixa dois” — acarretar sanções tanto na esfera eleitoral quanto na esfera da improbidade administrativa, além de definir qual o juízo competente para cada processo.
O chamado “caixa 2 eleitoral” pode ser definido como a conduta de empregar recursos de forma paralela à contabilidade exigida pela lei eleitoral. A existência de recursos não declarados, empregados na campanha eleitoral, pode configurar abuso de poder econômico e causar desequilíbrio do pleito em relação aos demais candidatos.
Código eleitoral Art. 350. Omitir, em documento público ou particular, declaração que dêle devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, para fins eleitorais: Pena - reclusão até cinco anos e pagamento de 5 a 15 dias-multa, se o documento é público, e reclusão até três anos e pagamento de 3 a 10 dias-multa se o documento é particular. Parágrafo único. Se o agente da falsidade documental é funcionário público e comete o crime prevalecendo-se do cargo ou se a falsificação ou alteração é de assentamentos de registro civil, a pena é agravada.
Origem da discussão
O julgamento teve origem em demanda que apura o suposto recebimento de recursos de campanha por meio de caixa dois por um ex-vereador de São Paulo/SP, nas eleições de 2012, no valor de R$ 20 mil.
A defesa do vereador argumentou que a competência para a apuração de possível crime eleitoral seria da Justiça Eleitoral, tese rejeitada nas instâncias anteriores e pelo relator no STF.
A independência das instâncias e a natureza jurídica das sanções
Um dos pilares da decisão é o reconhecimento da autonomia das instâncias civil, penal e política-administrativa.
Segundo os fundamentos apresentados na decisão, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu tratamentos sancionatórios diferenciados para punir a ilegalidade qualificada e a corrupção.
Enquanto os crimes eleitorais, como o previsto no art. 350 do Código Eleitoral (falsidade ideológica para fins eleitorais), visam proteger a legitimidade e a normalidade das eleições, a ação de improbidade administrativa possui natureza civil e busca tutelar o patrimônio público e a moralidade administrativa.
Portanto, a responsabilização por ato de improbidade ocorre “sem prejuízo da ação penal cabível”, não configurando bis in idem (dupla punição pelo mesmo fato).
CF/88
Art. 37...
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O “Caixa Dois” como ato de improbidade
O “caixa dois” configura-se pela movimentação de recursos em campanhas sem o devido registro ou prestação de contas.
Para o STF, essa conduta pode caracterizar ato de improbidade administrativa quando envolver enriquecimento ilícito do agente público ou ferir princípios da Administração Pública.
A decisão enfatiza que o financiamento da democracia exige transparência absoluta. Doações ocultas são consideradas uma ameaça ao funcionamento republicano, pois podem desequilibrar a igualdade de chances na disputa pelo poder e favorecer “atores invisíveis” que buscam interesses individuais em detrimento do interesse público.
Definição da competência jurisdicional
A tese fixada pelo STF esclarece a divisão de competências entre a Justiça Especializada e a Justiça Comum:
- Justiça Eleitoral: compete a ela processar e julgar os crimes eleitorais e os crimes comuns que lhes forem conexos. Sua missão essencial encerra-se, geralmente, com a diplomação, focando na higidez do pleito.
- Justiça Comum (Estadual ou Federal): é a autoridade competente para o processamento e julgamento das ações de improbidade administrativa, mesmo que o ato em questão também configure crime eleitoral. A jurisprudência reforça que não cabe à Justiça Eleitoral julgar atos de improbidade, limitando-se a investigar interferências ilícitas no processo eleitoral.
Alexandre de Moraes foi incisivo:
"Se o art. 37, § 4º, da CF dita que a ação de improbidade tramita sem prejuízo da ação penal, por decorrência lógica, também não há impedimento para que a o mesmo fato seja analisado pelo Justiça Eleitoral, quando este seja tipificado como crime eleitoral. Trata-se de ações autônomas que vão ser processadas e julgadas em instâncias diversas, sob enfoques também distintos."
A relatividade da independência: hipóteses de comunicabilidade
Apesar da autonomia das instâncias, existe uma independência mitigada em casos específicos.
Se, na esfera penal ou eleitoral, houver uma decisão definitiva reconhecendo a inexistência do fato ou a negativa de autoria em relação ao réu, essa conclusão deve repercutir na ação de improbidade, impedindo a continuidade da sanção administrativa por aqueles mesmos fatos. Caso contrário, as instâncias seguem seus cursos de forma independente, permitindo a dupla responsabilização.
Conclusão e tese fixada (Tema 1260)
Em voto-vista, o ministro Gilmar Mendes acompanhou o relator, mas apresentou algumas ressalvas.
Ele destacou que, nos casos de dupla responsabilização, deverá ser observada a decisão que o plenário vier a adotar no julgamento da ADIn 7.236, que discute a constitucionalidade do § 4º do art. 21 da lei 8.429/92, dispositivo que trata dos efeitos da absolvição criminal sobre ações de improbidade administrativa.
Lei 8.429/92
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento e às condutas previstas no art. 10 desta Lei;
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
...
§ 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
Podemos concluir que o julgamento reafirma o compromisso constitucional com o combate à corrupção e a proteção da moralidade administrativa.
A tese final aprovada pela Suprema Corte é a seguinte:
TEMA 1.260 DO STF
“(i) É possível a dupla responsabilização por crime eleitoral caixa 2 (art. 350 do Código Eleitoral) e ato de improbidade administrativa (lei 8.429/92), pois a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa;
(ii) Reconhecida, na instância eleitoral, a inexistência do fato ou negativa de autoria do réu, a decisão repercute na seara administrativa;
(iii) Compete à Justiça Comum processar e julgar ação de improbidade administrativa por ato que também configure crime eleitoral.”
Essa estrutura jurídica assegura que o sistema de controle seja eficaz, impedindo que a especialização da Justiça Eleitoral sirva de barreira para a apuração de danos ao erário e à probidade administrativa.
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