STF decide que o Procurador-Geral da Câmara deve ser da carreira, vedando cargos comissionados para funções típicas da Advocacia Pública.
* Thiago de Paula Leite é procurador do Estado de São Paulo e professor de direito ambiental e agrário do Estratégia.
Decisão do STF
O Supremo Tribunal Federal, por apertada maioria (6×5), decidiu que o Procurador-Geral da Câmara Municipal deve ser escolhido dentre os integrantes da carreira.
A decisão se deu no julgamento do ARE 1.520.440, envolvendo a Câmara Municipal de Três Lagoas (MS), que tentava manter a legalidade do cargo comissionado na chefia da Procuradoria da Casa.
O Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul julgou a controvérsia, considerando inconstitucional o preenchimento do cargo de Procurador-Geral da Câmara Municipal por indicado que não pertence à carreira (cargo comissionado puro).
A atividade de representação judicial ou extrajudicial do Poder Legislativo Municipal deve ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso se dá por aprovação em concurso público de provas e títulos.
Portanto, é inconstitucional o dispositivo inserido em norma municipal que cria o cargo em comissão de Procurador-Geral, atribuindo-lhe o desempenho das funções de representação judicial e extrajudicial, bem como de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Legislativo.
Importante pontuar que a Câmara de Três Lagoas já possui o cargo de provimento efetivo de Procurador, com as seguintes atribuições:
- Representar judicialmente e extrajudicialmente a Câmara Municipal, interpretando textos jurídicos e documentos, analisando contratos, convênios e acordos, a fim de prevenir e resguardar os interesses da Câmara Municipal;
- Representar a Câmara Municipal em juízo, propondo, contestando e acompanhando processos, no foro em geral e em todas as instâncias;
- Examinar e emitir pareceres e informações sobre processos e expedientes administrativos, consultando leis e regulamentos vigentes, indicando as disposições legais pertinentes que envolvam a matéria, praticando os demais atos necessários, visando assegurar os interesses da Câmara Municipal;
- Prestar assessoramento jurídico em questões trabalhistas (celetistas e estatutárias) ligadas à administração de pessoal, examinando os respectivos processos e contratos, para instruir juridicamente os despachos e decisões;
- Emitir parecer jurídico nos processos internos e externos de todas as licitações realizadas pela Câmara Municipal e naqueles cujo ato esteja sob a análise e fiscalização desta;
- Auxiliar a área contábil nos pareceres de Prestação de Contas junto ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul;
- Informar processos e outros expedientes de natureza variada e complexa, baseados em dispositivos legais em vigor e na jurisprudência;
- Assessorar a Câmara nas assinaturas de contratos, estudando suas cláusulas, a fim de garantir a viabilidade e legalidade das condições contratuais, alertando de forma expressa quanto aos seus efeitos;
- Contatar com entidades jurídicas públicas e privadas e pessoas físicas, para obtenção de informações ligadas à sua área de atuação;
- Participar de comissões de sindicância, comissões processantes e de inquérito ou de procedimentos administrativos em geral, por determinação superior;
- Acompanhar as autoridades legislativas, sempre que solicitado e com a devida autorização superior, em viagens para tratar de assuntos de interesse da Câmara Municipal ou mesmo para fins de representação técnica desta;
- Participar de Seminários, encontros e cursos de atualização profissional promovidos pelo Tribunal de Contas e outras instituições, desde que devidamente motivado e com autorização prévia superior;
- Auxiliar a Mesa Diretora, os vereadores e às comissões em geral;
- Auxiliar nas Sessões Legislativas, executar outras atividades correlatas.
A criação de um cargo comissionado para chefiar a Procuradoria da Câmara, mesmo havendo cargo de carreira com atribuições semelhantes, revela-se inconstitucional.
A atividade inerente à advocacia pública é de natureza profissional e técnica, sendo exclusivamente reservada a profissionais investidos em cargos de provimento efetivo, tal como preceituam os dispositivos constitucionais acima transcritos (artigos 144, 145 e 146, inciso I, da Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul).
É inconstitucional norma municipal que cria o cargo comissionado de Procurador-Geral da Câmara Municipal, quando o órgão já possui o cargo de provimento efetivo de Procurador, cujas atribuições são semelhantes à do cargo em comissão criado.
A jurisprudência do STF sobre a Advocacia Pública Municipal
Importante destacar que o Supremo já decidiu, na ADPF 1.037, que a Constituição Federal não impõe aos Municípios a criação de Procuradorias Municipais, tampouco autoriza que as Constituições estaduais instituam obrigação de igual natureza aos Municípios, ou seja, os Municípios possuem ampla margem de conformação para criar, ou não, Procuradorias Municipais.
Agora, uma vez criada a Procuradoria Municipal, esta deve submeter-se ao regramento constitucional pertinente, de modo que a ela se aplica, igualmente, o art. 132 da Constituição Federal.
Ou seja, embora não seja obrigatória a sua criação, sendo instituída a Procuradoria Municipal, a observância do regramento constitucional da Advocacia Pública mostra-se imperativa, notadamente a unicidade institucional.
Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. (CF/88)
Podemos dizer, portanto, que, caso criada a Procuradoria Municipal, compete exclusivamente aos Procuradores Municipais o exercício da função de representação judicial e extrajudicial e de assessoramento e de consultoria jurídica no âmbito das respectivas unidades da Federação, sendo inadmissível, do ponto de vista constitucional, norma que possibilite a ocupante de cargo em comissão, estranho ao quadro da Procuradoria, o exercício das aludidas atribuições.
Nesse contexto, tem-se que apenas os Procuradores Municipais concursados podem exercer as funções de representação judicial e extrajudicial, consultoria e assessoramento jurídico do Município, sendo vedada a criação de estruturas paralelas para o exercício de funções típicas de Advocacia Pública.
No julgamento da ADI n° 825, o Ministro Alexandre Moraes, relator da ação, consignou que a jurisprudência da Corte reconhece o princípio da unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da natureza da causa.
A existência de consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais somente é admitida se sua existência for anterior à Constituição Federal (art. 69 do ADCT).
Excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores. Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais poderes.
Já no julgamento do Tema 1.010, o STF estabeleceu que os cargos em comissão se destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.
A criação de cargos em comissão pressupõe quatro requisitos, a saber:
- que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;
- necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
- que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e
- que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria.
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