Introdução: a lacuna legislativa que ninguém percebia
Quando um agente público pratica ato de improbidade administrativa e é condenado à multa civil prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, para onde vai esse dinheiro? Para a entidade pública diretamente prejudicada pela conduta? Para fundos genéricos de reparação de direitos difusos? O Tesouro Nacional?
Essa pergunta, que parece simples, gerou intenso debate doutrinário e jurisprudencial por anos. A redação original da Lei 8.429/1992 estabelecia no art. 18 que o ressarcimento e a perda de bens ilícitos deveriam ser revertidos “em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito”, mas nada dizia sobre o destino da multa civil.
Em julgamento paradigmático (REsp 1.925.304-SC, julgado em 07/10/2025), a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça enfrentou essa lacuna legislativa e fixou entendimento crucial: mesmo sendo sanção de caráter punitivo, a multa civil deve ser revertida em favor da entidade diretamente lesada pela conduta ímproba, e não destinada a fundos genéricos previstos na Lei da Ação Civil Pública.
Essa decisão possui impacto direto nas provas de Magistratura, Ministério Público e Defensoria Pública, especialmente porque exige compreensão aprofundada sobre: (i) a distinção entre multa punitiva e ressarcimento reparatório; (ii) técnicas de integração de lacunas legislativas; (iii) interpretação sistêmica da Lei de Improbidade; e (iv) a natureza dos prejuízos administrativos que vão além do dano material quantificável.
O cenário normativo: a lacuna do art. 18 da LIA
A Lei 8.429/1992, em sua redação original (vigente até a reforma de 2021), estabelecia no art. 18:
"Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito."
Como se vê, o dispositivo tratava expressamente apenas de duas situações:
- Ressarcimento do dano (reparação do prejuízo material causado ao erário)
- Perda de bens havidos ilicitamente (enriquecimento sem causa)
Ocorre que o art. 12 da mesma lei previa outra sanção autônoma: a multa civil, que poderia chegar até três vezes o valor do acréscimo patrimonial obtido pelo agente ímprobo ou, quando inexistente esse acréscimo, até o limite estabelecido em lei.
A omissão legislativa e suas interpretações conflitantes
Diante do silêncio do art. 18 sobre a destinação da multa, duas correntes interpretativas se formaram:
Primeira corrente (aplicação do art. 13 da Lei 7.347/1985):
Defendia que, por se tratar de ação coletiva (ação civil pública), os valores da condenação deveriam ser destinados aos fundos de reparação de interesses difusos previstos na Lei da Ação Civil Pública. Fundamento: a multa teria natureza punitiva genérica, desvinculada da reparação específica à entidade lesada.
Segunda corrente (interpretação sistêmica do art. 18 da LIA):
Sustentava que, embora o art. 18 não mencionasse expressamente a multa, a interpretação sistemática da Lei de Improbidade exigia que todos os valores decorrentes da condenação fossem revertidos à entidade diretamente prejudicada, incluindo a multa civil.
O STJ acolheu a segunda corrente, mas com fundamentação específica que vai além da mera lacuna normativa.
O caso concreto julgado pelo STJ
No REsp 1.925.304-SC, o contexto fático envolvia um pesquisador que utilizou documento falso para obter bolsa de estudos de instituição pública de fomento à pesquisa. Embora tenha efetivamente prestado os serviços de pesquisa (o que afastou a configuração de improbidade por dano ao erário nos termos do art. 10), reconheceu-se a conduta fraudulenta como violação aos princípios que regem a Administração Pública (art. 11 da LIA).
O réu foi condenado apenas à multa civil, sem condenação a ressarcimento (pois não houve prejuízo material quantificável, já que os serviços foram prestados). Diante disso, surgiu a questão: para onde vai essa multa?
O Tribunal de origem havia determinado que a destinação do valor ocorresse “conforme indicação do Ministério Público Federal”, o que levaria à aplicação do art. 13 da Lei 7.347/1985 (fundos genéricos).
O STJ reformou essa decisão e determinou a reversão direta à instituição de pesquisa lesada.
A fundamentação do STJ: três pilares decisórios
1. Caráter punitivo não afasta vinculação ao bem jurídico lesado
O STJ reconheceu que a multa civil possui natureza sancionatória-punitiva, diferenciando-se do ressarcimento (que tem natureza reparatória). Contudo, essa característica punitiva não implica desvinculação da entidade lesada.
Nas palavras do acórdão: "O caráter punitivo da multa, afastando-se a feição ressarcitória, não impede a compreensão de que a citada sanção também possa ser revertida em prol da entidade diretamente lesada pela conduta ímproba."
A lógica é clara: punir o agente ímprobo também serve para compensar a entidade que sofreu o ilícito, ainda que o prejuízo não seja quantificável em termos estritamente materiais.
2. Prejuízo administrativo vai além do dano material quantificável
Este é um dos pontos mais sofisticados da decisão e merece atenção especial dos concurseiros.
O STJ destacou que o prejuízo causado por atos de improbidade não se limita ao dano material direto. No caso concreto, embora os serviços de pesquisa tivessem sido efetivamente prestados (afastando o dano patrimonial), a instituição sofreu:
- Prejuízo à credibilidade de seus programas de fomento
- Violação da confiança depositada no pesquisador
- Comprometimento institucional de seus processos seletivos
- Frustração das expectativas legítimas quanto à idoneidade dos participantes
Esses prejuízos institucionais e administrativos são reais, graves e juridicamente relevantes, ainda que não se convertam em reais e centavos. Por isso, a multa civil funciona como compensação por esses danos imateriais à Administração Pública.
3. Interpretação sistêmica da LIA preenche a lacuna
O STJ rejeitou a aplicação subsidiária do art. 13 da Lei 7.347/1985 e optou por resolver a lacuna através da interpretação sistêmica da própria Lei de Improbidade.
A ratio do art. 18 (reverter valores à entidade prejudicada) deve ser estendida à multa civil, mesmo sem menção expressa, porque:
- A finalidade da Lei de Improbidade é proteger a probidade administrativa das entidades públicas específicas
- Permitir que a entidade lesada nada receba quando há apenas condenação em multa seria incoerente com o sistema protetivo da LIA
- A multa, embora punitiva, guarda pertinência com o bem jurídico violado
Quadro comparativo: destinação de valores na LIA
| Tipo de Condenação | Natureza | Destinatário (STJ) | Fundamento |
| Ressarcimento ao erário | Reparatória | Entidade lesada | Art. 18, LIA (expresso) |
| Perda de bens ilícitos | Confiscatória | Entidade lesada | Art. 18, LIA (expresso) |
| Multa civil (art. 12) | Punitiva | Entidade lesada | Art. 18, LIA (interpretação sistêmica) |
| Outras sanções | Sancionatórias | Não há reversão pecuniária | – |
Consequências práticas do entendimento
Este posicionamento do STJ gera efeitos importantes, para a prática jurídica, para:
- o Ministério Público: Ao propor ação de improbidade, deve especificar na petição inicial que a multa civil deve ser revertida à entidade diretamente lesada, não a fundos genéricos.
- as entidades públicas lesadas: Têm interesse jurídico direto no recebimento da multa, o que pode fundamentar sua intervenção como litisconsorte ativo ou assistente litisconsorcial.
- a jurisprudência administrativa: Reforça a proteção institucional das entidades públicas, reconhecendo que os danos vão além do aspecto patrimonial quantificável.
- a redação da Lei 14.230/2021: A reforma legislativa de 2021 já enfrentou essa questão no novo art. 18, estabelecendo expressamente que também a multa deve ser revertida à pessoa jurídica lesada, consolidando legislativamente o entendimento ora analisado.
Conexão com a Lei 14.230/2021: como ficou após a Reforma?
É importante destacar que a Lei 14.230/2021 superou expressamente essa lacuna legislativa. O novo art. 18 da LIA passou a dispor:
"Art. 18. A sentença que julgar procedente a ação civil por ato de improbidade administrativa condenará o responsável ao ressarcimento integral do dano, à perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ao pagamento de multa civil, com destinação do produto da arrecadação à pessoa jurídica lesada." (destaques nossos)
Portanto, atualmente a questão está legislativamente resolvida. Mas o julgamento do STJ permanece extremamente relevante porque:
- Aplica-se aos processos que tramitam sob a égide da lei antiga (sem trânsito em julgado)
- Firma interpretação sobre a natureza jurídica da multa civil
- Consolida o entendimento sobre prejuízos administrativos imateriais
- Demonstra técnica de interpretação sistêmica para lacunas normativas
Conexão com concursos públicos: como isso cai na prova?
Este tema é especialmente relevante para questões que exigem conhecimento aprofundado sobre a natureza das sanções na LIA e sobre técnicas de integração normativa. Veja uma simulação:
QUESTÃO SIMULADA (estilo FGV/VUNESP)
(Procurador do Estado/2026) João, servidor público estadual, utilizou atestado médico falso para justificar suas faltas ao trabalho. Ajuizada ação de improbidade administrativa, o juiz reconheceu violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/1992, redação original), mas afastou a configuração de dano ao erário quantificável, já que o servidor estava em gozo de licença remunerada regularmente concedida. Assim, condenou João exclusivamente à multa civil prevista no art. 12 da LIA. Considerando o entendimento firmado pelo STJ no REsp 1.925.304-SC, assinale a alternativa CORRETA sobre a destinação dessa multa:
a) A multa deve ser destinada ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD), previsto no art. 13 da Lei 7.347/1985, por se tratar de condenação em ação civil pública sem caráter reparatório direto.
b) A multa deve ser recolhida ao Tesouro Estadual como receita pública, pois o art. 18 da LIA (redação original) não previa destinação específica para valores de natureza punitiva.
c) A multa deve ser revertida em favor da entidade estadual diretamente lesada pela conduta ímproba, mediante interpretação sistêmica do art. 18 da LIA, pois o prejuízo administrativo e institucional não se limita ao dano material quantificável.
d) A multa deve ser dividida igualmente entre a entidade lesada e o Fundo de Defesa de Direitos Difusos, aplicando-se analogicamente o art. 13 da Lei 7.347/1985 combinado com o art. 18 da LIA.
e) A multa não pode ser aplicada isoladamente quando não há condenação a ressarcimento, devendo o juiz se limitar às sanções extrapatrimoniais previstas no art. 12 da LIA.
GABARITO: C
COMENTÁRIO:
Alternativa A (INCORRETA): Embora o art. 13 da Lei 7.347/1985 preveja a destinação de valores de condenações em ações civis públicas para fundos de reparação de direitos difusos, o STJ rejeitou expressamente essa interpretação no contexto da LIA. Conforme decidido no REsp 1.925.304-SC, a interpretação sistêmica da própria Lei de Improbidade deve prevalecer, determinando a reversão à entidade lesada. A natureza punitiva da multa não afasta sua vinculação ao bem jurídico específico violado.
Alternativa B (INCORRETA): O recolhimento ao Tesouro como receita genérica contraria a finalidade protetiva da Lei de Improbidade e a lógica do art. 18, que estabelece reversão de valores à entidade prejudicada. O STJ enfatizou que a lacuna legislativa sobre destinação da multa deve ser preenchida mediante interpretação sistêmica da LIA, não pela criação de destinação diversa sem amparo legal.
Alternativa C (CORRETA): Este é exatamente o entendimento firmado pelo STJ no REsp 1.925.304-SC. A Corte reconheceu que, embora o art. 18 da LIA (redação original) não mencionasse expressamente a multa civil, a interpretação sistêmica da lei especial determina que também essa sanção deve ser revertida à entidade diretamente lesada. Fundamento crucial: o prejuízo causado por atos de improbidade não se limita ao dano material quantificável, abrangendo também prejuízos institucionais, administrativos e à credibilidade da entidade pública. A multa, mesmo sendo punitiva, deve guardar pertinência com o bem jurídico violado.
Alternativa D (INCORRETA): Não há previsão legal ou jurisprudencial para divisão dos valores da multa. O STJ foi categórico ao afirmar que a destinação deve ser integral à entidade lesada, rejeitando qualquer aplicação subsidiária do art. 13 da Lei 7.347/1985 no contexto da LIA.
Alternativa E (INCORRETA): Não existe vedação à aplicação isolada da multa civil. A Lei 8.429/1992 permite a cumulação das sanções previstas no art. 12, mas também admite a aplicação individual de cada uma delas, conforme a gravidade do caso. No caso concreto julgado pelo STJ, houve condenação exclusivamente em multa justamente porque não se configurou dano material quantificável, mas houve inequívoca violação aos princípios administrativos.
Conclusão: o duplo sentido da multa civil
O julgamento do STJ no REsp 1.925.304-SC consolida entendimento sofisticado sobre a natureza e finalidade da multa civil prevista na Lei de Improbidade Administrativa. Ao determinar a reversão dessa sanção à entidade diretamente lesada, a Corte reconhece que a multa possui dupla finalidade: punir o agente ímprobo e, simultaneamente, compensar a entidade pública pelos prejuízos administrativos e institucionais sofridos.
Esta decisão revela compreensão avançada sobre os bens jurídicos tutelados pela LIA. A probidade administrativa não protege apenas o erário no sentido patrimonial restrito — ela tutela a credibilidade das instituições públicas, a confiança depositada pelos cidadãos na Administração, a legitimidade dos processos administrativos e a integridade institucional dos órgãos e entidades.
Para concursos de alto nível, este julgamento demonstra a importância de três competências que as bancas cobram intensamente:
- Interpretação sistemática de leis especiais para suprir lacunas
- Compreensão ampliada dos bens jurídicos tutelados (além do enfoque patrimonial)
- Domínio das alterações legislativas e sua aplicação temporal
O candidato que domina essa distinção entre dano material quantificável e prejuízo administrativo institucional está preparado para enfrentar as questões mais elaboradas sobre improbidade administrativa — aquelas que vão além da mera decoreba de artigos e exigem raciocínio jurídico apurado.
E lembre-se: embora a Lei 14.230/2021 tenha expressamente resolvido a questão, o entendimento firmado pelo STJ sobre a natureza dos prejuízos administrativos permanece absolutamente atual e aplicável. Afinal, compreender que a Administração Pública sofre danos que transcendem o aspecto financeiro é essencial para qualquer operador do Direito que atua na tutela da probidade.
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