Para começar a entender essa decisão, precisamos primeiro compreender um conceito fundamental do direito tributário.
Quando falamos em impostos, existem dois tipos de obrigações que as empresas e pessoas precisam cumprir. A primeira é a obrigação principal, que é simplesmente pagar o imposto devido. Se você vende um produto e deve pagar ICMS sobre essa venda, essa é sua obrigação principal.
A segunda é a obrigação acessória, que são todas aquelas burocracias necessárias para que o governo possa fiscalizar se os impostos estão sendo pagos corretamente.
Emitir nota fiscal, escriturar livros contábeis, enviar declarações eletrônicas ao fisco, manter documentos organizados – tudo isso são obrigações acessórias. Pense nelas como as regras do jogo que permitem ao árbitro verificar se todos estão jogando de forma correta.
| Tipo de obrigação | O que é? | Exemplos |
| Principal | Pagar o imposto devido | Pagar ICMS sobre venda, recolher ISS sobre serviço |
| Acessória | Cumprir burocracias para fiscalização | Emitir nota fiscal, escriturar livros, enviar declarações |
O caso concreto
Agora vem o problema que gerou essa discussão no Supremo Tribunal Federal. O que acontece quando alguém não cumpre essas obrigações burocráticas? O governo pode aplicar uma multa. Mas até onde essa multa pode ir? Pode ser qualquer valor que a lei estadual ou federal determinar? Foi exatamente essa pergunta que o STF precisou responder no dia dezessete de dezembro de 2025, quando finalizou o julgamento do Recurso Extraordinário 640.452, originário de Rondônia.
A decisão foi unânime e extremamente importante porque estabeleceu, pela primeira vez, regras claras e limites objetivos que todo o Brasil deve seguir.
Vamos conhecer a história real que motivou esse julgamento, pois ela ilustra perfeitamente o problema. A Centrais Elétricas do Norte do Brasil, conhecida como Eletronorte, é uma empresa que distribui energia elétrica. Para conseguir essa energia, ela comprava óleo diesel da Petrobras, que era usado para gerar eletricidade em usinas termelétricas operadas por outra empresa chamada Termonorte. O processo funcionava assim: a Eletronorte comprava o óleo diesel da Petrobras, e depois enviava esse combustível para a Termonorte, que o transformava em energia elétrica e devolvia essa energia para a Eletronorte distribuir.
Imposto regular, mas sem nota fiscal
Aqui vem um detalhe técnico importante, mas fácil de entender. Quando a Petrobras vendia o óleo diesel para a Eletronorte, já pagava todo o ICMS devido sobre aquele produto usando um sistema chamado substituição tributária. Funciona como se a Petrobras pagasse o imposto adiantado por toda a cadeia de comercialização daquele combustível. Portanto, quando a Eletronorte depois remetia esse óleo para a Termonorte, não havia mais imposto a pagar nessa etapa, porque já tinha sido tudo pago antes pela Petrobras. O imposto estava quitado, a cadeia estava regular do ponto de vista tributário.
Mas acontece que, ao enviar o óleo diesel para a Termonorte, a Eletronorte cometeu uma falha burocrática: não emitiu a nota fiscal dessa remessa. Lembre-se, mesmo sem ter imposto a pagar naquele momento, a empresa tinha o dever de documentar a operação, emitir o documento fiscal próprio. Esse era um dever instrumental, uma obrigação acessória. A fiscalização de Rondônia descobriu essa irregularidade e aplicou uma multa. E que multa foi essa? Quarenta por cento sobre o valor total da operação. Como estamos falando de remessas de combustível que somavam valores altíssimos, a multa chegou a cerca de cento e sessenta e quatro milhões de reais.
Vamos fazer uma pausa aqui para você dimensionar o tamanho dessa penalidade. A Eletronorte não deixou de pagar imposto nenhum, porque o imposto já estava pago pela Petrobras. A empresa apenas não emitiu os documentos fiscais corretos dessa transferência de mercadoria. E por essa falha burocrática, recebeu uma multa de cento e sessenta e quatro milhões de reais. Para ter uma base de comparação, se a Eletronorte tivesse efetivamente sonegado imposto, deixando de pagar o tributo devido propositalmente, a multa máxima seria de cem por cento do valor do imposto não pago. Mas nesse caso, ela pagou uma multa gigantesca mesmo sem ter sonegado um centavo.
Multa de milhões
A empresa foi à Justiça questionar essa multa. O Tribunal de Justiça de Rondônia concordou que a penalidade era desproporcional e confiscatória, reduzindo-a para cinco por cento do valor da operação, o que ainda resultava em aproximadamente vinte e dois milhões de reais.
| Situação | Valor |
| Valor da operação (remessa de óleo diesel) | R$ 410 milhões |
| Multa aplicada por Rondônia (40%) | R$ 164 milhões |
| Multa reduzida pelo TJ-RO (5%) | R$ 22 milhões |
| Imposto efetivamente sonegado | R$ 0 (já pago pela Petrobras) |
| Multa máxima se tivesse sonegado | 100% do imposto devido |
O caso chega ao STF
Mas a questão chegou ao Supremo Tribunal Federal porque era necessário definir regras claras para todo o país: até onde podem ir as multas por descumprimento de obrigações acessórias?
O ministro Luís Roberto Barroso, que foi o relator do caso, explicou um ponto crucial em seu voto. Ele disse que o sistema brasileiro de multas tributárias é extremamente complicado e cada estado, município e a União têm suas próprias regras. Não existe uma lei nacional que estabeleça limites claros para essas penalidades.
A Constituição Federal até proíbe que os impostos tenham efeito confiscatório, ou seja, que tomem de forma excessiva o patrimônio das pessoas e empresas, mas nenhuma lei complementar havia regulamentado especificamente quanto pode ser uma multa sem se tornar confiscatória. Então coube ao Supremo estabelecer esses parâmetros.
Para entender a decisão, precisamos primeiro compreender como o STF já havia tratado outros tipos de multas tributárias em julgamentos anteriores. O Tribunal já tinha definido que quando alguém não paga um imposto devido, a multa de ofício pode chegar até cem por cento do valor do imposto.
Se você devia mil reais de ICMS e não pagou, a multa máxima seria de mil reais. Se houve fraude, sonegação intencional ou o contribuinte é reincidente, essa multa pode chegar até cento e cinquenta por cento.
Por outro lado, se você apenas pagou o imposto com atraso, sem má-fé, a multa moratória não pode passar de vinte por cento do valor devido. Essas regras já estavam estabelecidas.
Limites de multas já definidos pelo STF (antes desta decisão)
| Tipo de Infração | Multa Máxima | Com Agravantes |
| Não pagamento de imposto (multa de ofício) | 100% do imposto | 150% (fraude/reincidência) |
| Pagamento em atraso (multa moratória) | 20% do imposto | 20% |
Mas e quando a pessoa não descumpriu a obrigação de pagar o imposto, mas apenas deixou de cumprir alguma formalidade burocrática?
Imagine que você vendeu um produto, pagou todo o imposto devido corretamente e no prazo, mas esqueceu de escriturar essa venda no livro fiscal obrigatório. Ou enviou uma declaração eletrônica ao fisco alguns dias atrasada. Ou emitiu uma nota fiscal com alguma informação errada.
Quanto pode ser a multa por essas infrações? Era isso que o STF precisava definir.
O Tribunal estabeleceu quatro teses principais que agora funcionam como regras obrigatórias para todo o Brasil.
| Tese | Quando se aplica | Limite normal | Com agravantes |
| 1ª | Existe tributo/crédito vinculado | 60% do tributo | 100% do tributo |
| 2ª | Não há tributo, mas há valor da operação | 20% da operação | 30% da operação |
| 3ª | Princípios aplicáveis | Consunção, insignificância, proporcionalidade, bis in idem | – |
| 4ª | Exceções | Não se aplica a multas administrativas (ex: aduaneiras) | – |
Vamos entender cada uma delas com calma, usando exemplos práticos que tornem tudo mais claro.
“1. A multa isolada aplicada por descumprimento de obrigação tributária acessória estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes.”
A primeira tese diz o seguinte: quando existe um tributo ou crédito vinculado à operação que gerou a infração burocrática, a multa não pode ultrapassar sessenta por cento do valor desse tributo ou crédito.
Se existirem circunstâncias agravantes, como reincidência ou dolo, a multa pode chegar até cem por cento, mas nunca mais que isso.
Vamos a um exemplo concreto para fixar esse entendimento. Imagine uma loja que vendeu mercadorias durante um mês inteiro e deveria ter escriturado todas essas vendas no livro fiscal eletrônico. O ICMS devido por todas essas vendas foi de cinquenta mil reais, e a empresa pagou certinho esse imposto. Porém, ela não escriturou as operações no livro fiscal como deveria. A fiscalização descobriu e vai aplicar uma multa.
Qual é o limite máximo dessa multa? Sessenta por cento de cinquenta mil reais, que dá trinta mil reais. Se a empresa for reincidente ou tiver agido com dolo, a multa pode ir até cem por cento dos cinquenta mil reais, chegando ao máximo de cinquenta mil reais. Mas nunca pode passar disso, mesmo que a lei estadual preveja percentuais maiores.
Note um detalhe importante aqui.
O STF está dizendo que mesmo quando a pessoa pagou o imposto corretamente, pode haver multa pelo descumprimento da obrigação burocrática. Mas essa multa tem que ser proporcional e não pode ser maior do que a multa que seria aplicada se a pessoa tivesse efetivamente sonegado o imposto.
Isso faz todo sentido quando paramos para pensar: seria absurdo punir mais severamente quem apenas esqueceu de preencher um papel do que quem efetivamente roubou dos cofres públicos.
| Dado | Valor |
| ICMS devido e pago corretamente | R$ 50.000 |
| Infração | Não escriturou operações no livro fiscal |
| Multa máxima permitida | R$ 30.000 (60% de R$ 50.000) |
| Multa máxima com agravantes | R$ 50.000 (100% de R$ 50.000) |
2. Não havendo tributo ou crédito tributário vinculado, mas havendo valor de operação ou prestação vinculado à penalidade, a multa em questão não pode superar 20% do referido valor, podendo chegar a 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes.
A segunda tese trata de uma situação um pouco diferente. Ela se aplica quando não existe tributo vinculado, mas existe o valor de uma operação ou prestação de serviço que pode ser usado como referência. Nesses casos, a multa não pode superar vinte por cento do valor da operação, chegando no máximo a trinta por cento se houver circunstâncias agravantes. É exatamente o caso da Eletronorte que vimos antes. Vamos revisitar aquele exemplo agora que entendemos a regra.
A Eletronorte transferiu óleo diesel para a Termonorte. Vamos supor que essa transferência tinha o valor total de dez milhões de reais.
O ICMS sobre essa operação já havia sido pago antecipadamente pela Petrobras através do regime de substituição tributária, então não havia imposto devido nessa etapa específica. Mas a operação aconteceu e tinha um valor: dez milhões de reais.
Como a Eletronorte não emitiu a nota fiscal dessa transferência, descumpriu uma obrigação acessória. Pela segunda tese fixada pelo STF, a multa máxima que poderia ser aplicada seria de vinte por cento desses dez milhões, ou seja, dois milhões de reais. Se houvesse alguma circunstância agravante, poderia chegar a trinta por cento, que seriam três milhões de reais.
Agora compare com o que Rondônia havia feito: aplicou uma multa de quarenta por cento sobre o valor da operação, chegando a cento e sessenta e quatro milhões de reais. Fica muito claro por que o Supremo considerou isso inconstitucional.
O ministro Barroso explicou que seria absurdo imaginar uma carga tributária de quarenta por cento sobre o valor de uma mercadoria, pois isso seria confiscatório e inviabilizaria a atividade econômica. Se nem o próprio imposto pode chegar a esse patamar, muito menos uma multa por falha burocrática.
| Dado | Valor |
| Valor da transferência de óleo diesel | R$ 10 milhões |
| ICMS devido nesta etapa | R$ 0 (já pago pela Petrobras) |
| Infração | Não emitiu nota fiscal da transferência |
| Multa máxima permitida (STF) | R$ 2 milhões (20% de R$ 10 milhões) |
| Multa máxima com agravantes (STF) | R$ 3 milhões (30% de R$ 10 milhões) |
| Multa aplicada por Rondônia | R$ 164 milhões (40%) ❌ INCONSTITUCIONAL |
3. Na aplicação da multa por descumprimento de deveres instrumentais, deve ser observado o princípio da consunção, e, na análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes, o aplicador das normas sancionatórias por descumprimento de deveres instrumentais pode considerar outros parâmetros qualitativos, tais como: adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e ne bis in idem.
A terceira tese traz princípios muito importantes para a aplicação dessas multas. Ela estabelece que deve ser observado o princípio da consunção e que, na análise de cada caso individual, o aplicador da lei pode considerar outros parâmetros qualitativos como adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e proibição de punir duas vezes pela mesma coisa. Vamos desmembrar isso para entender melhor.
O princípio da consunção significa que quando uma infração mais grave já abrange infrações menores relacionadas, você não pode ser punido separadamente por cada uma delas. Imagine a seguinte situação: uma empresa vendeu mercadorias sem emitir nota fiscal. Só por esse fato, ela cometeu várias infrações ao mesmo tempo: não emitiu a nota, não escriturou a operação no livro fiscal, não declarou a venda na declaração mensal.
Princípios
São três descumprimentos de obrigações diferentes.
O princípio da consunção diz que a fiscalização não pode aplicar três multas separadas, uma para cada irregularidade, porque todas decorreram da mesma conduta principal. A infração maior absorve as menores. Isso evita que a pessoa seja massacrada por penalidades múltiplas quando tudo vem de um único erro.
Quanto aos parâmetros qualitativos, eles permitem que cada caso seja analisado de acordo com suas particularidades. O princípio da insignificância, por exemplo, reconhece que existem infrações tão pequenas, tão irrelevantes, que não justificam a aplicação de multa.
Se uma microempresa deixou de emitir uma única nota fiscal de dez reais por erro operacional de um funcionário, aplicar uma multa de milhares de reais seria desproporcional. A adequação e a necessidade pedem que a punição seja apropriada e realmente necessária ao caso concreto. A justa medida significa que a sanção deve estar equilibrada com a gravidade da falta. E a vedação ao bis in idem proíbe punir duas vezes pela mesma infração.
Tudo isso junto permite que uma pequena empresa que cometeu um erro isolado e acidental seja tratada de forma diferente de uma grande corporação que sistematicamente e intencionalmente descumpre suas obrigações fiscais. A lei pode até prever a mesma multa abstratamente, mas o aplicador deve dosá-la conforme as circunstâncias concretas de cada caso.
Resumo
| Princípio | O que significa | Exemplo prático |
| Consunção | Infração maior absorve as menores | Venda sem nota gera 3 infrações (nota, livro, declaração), mas só 1 multa |
| Insignificância | Infrações irrelevantes não justificam multa | Microempresa erra uma nota de R$ 10 – multa desproporcional |
| Proporcionalidade | Punição equilibrada com a gravidade | Erro isolado ≠ descumprimento sistemático |
| Bis in idem | Não punir duas vezes pela mesma infração | Uma conduta = uma multa |
4. Não se aplicam os limites ora estabelecidos à multa isolada que, embora aplicada pelo órgão fiscal, se refira a infrações de natureza predominantemente administrativa, a exemplo das multas aduaneiras.”
A quarta tese faz uma importante ressalva. Ela esclarece que esses limites que o STF estabeleceu não se aplicam a todas as multas cobradas por órgãos fazendários. Especificamente, não se aplicam às multas de natureza predominantemente administrativa, e o exemplo dado foi o das multas aduaneiras. Precisamos entender essa diferença.
As multas aduaneiras são aquelas aplicadas pela Receita Federal quando alguém tenta entrar ou sair do país com mercadorias irregulares, sem a documentação adequada, sem o pagamento dos tributos de importação ou exportação. Embora envolvam aspectos tributários, essas penalidades têm finalidade mais ampla: proteger o mercado nacional, combater o contrabando, garantir a segurança nas fronteiras, evitar a entrada de produtos proibidos. O objetivo principal não é garantir a arrecadação de um tributo específico, mas sim regulamentar e controlar a entrada e saída de bens do território nacional.
Portanto, essas penalidades aduaneiras e outras de natureza similar continuam regidas por suas próprias legislações específicas. O que o STF limitou foram especificamente as multas isoladas aplicadas pelo descumprimento de deveres instrumentais relacionados à fiscalização da arrecadação tributária normal, como emitir notas fiscais, escriturar livros, enviar declarações de ICMS, IPI, ISS e outros tributos internos.
Comparação: antes e depois da decisão do STF
| Aspecto | Antes da decisão | Depois da decisão |
| Limite de multa com tributo vinculado | Indefinido (cada ente definia) | Máximo 60% (normal) ou 100% (agravantes) |
| Limite de multa sem tributo vinculado | Indefinido (cada ente definia) | Máximo 20% (normal) ou 30% (agravantes) |
| Múltiplas multas pela mesma conduta | Permitido em alguns estados | Proibido (princípio da consunção) |
| Infrações irrelevantes | Muitas vezes multadas | Pode aplicar insignificância |
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