Neste artigo falaremos sobre o assunto da Extinção de execução fiscal de baixo valor, destacando o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) relativo ao tema.
De início, destacaremos a base constitucional e legal envolvendo os assuntos que permeiam o tema, principalmente transcrevendo os dispositivos constitucionais e discorrendo sobre os aspectos da Lei n. 9.492/1997, com destaque para a inclusão do parágrafo único em seu artigo 1º, alteração promovida pela Lei n. 12.767/2012.
Na sequência, veremos a controvérsia que chegou ao Supremo Tribunal Federal envolvendo a possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, haja vista modificação legislativa posterior ao julgamento do RE 591.033 (Tema 109).
Por fim, abordaremos o que entendeu o STF acerca do assunto, isso é, qual foi a tese firmada no Tema de Repercussão Geral nº 1.184.
Vamos ao que interessa!
Sumário
Extinção de execução fiscal de baixo valor
Previsões constitucionais relacionadas ao tema
Como veremos abaixo, o Tema de Repercussão Geral nº 1.184, principal objeto de análise deste artigo, analisou a constitucionalidade da extinção de execução fiscal de baixo valor com base nos artigos 1º, inciso II; 2º, 5º, inciso XXXV; 18; e 150, inciso I e § 6º, todos da Constituição Federal.
Nessa esteira, vamos transcrevê-los a seguir:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(…)
II – a cidadania
(…)
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(…)
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…)
XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
(…)
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
(…)
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
(…)
§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.
(…)
Previsões legais relacionadas ao tema
Também veremos que se levou em consideração, para julgamento do Tema STF nº 1.184, a inclusão do parágrafo único ao artigo 1º da Lei n. 9.492/1997, acréscimo esse levado a efeito pela Lei n. 12.767/2012.
A Lei n. 9.492/1997, dentre outros aspectos, definiu a competência e regulamentou os serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de dívida. Seu artigo 1º está assim redigido:
Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.
Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 12.767, de 2012)
Como se vê, o dispositivo em questão incluiu as certidões de dívida ativa (CDAs) dentre os títulos sujeitos a protesto.
Com isso, abriu-se a possibilidade de os entes federados, após inscreverem os contribuintes em dívida ativa, apresentarem esse título em cartório.
Desse modo, uma vez protocolado o título ou documento de dívida, o Tabelião de Protesto intimará o devedor que, após sua ciência, terá 03 dias úteis para pagamento, vide artigos 12, 14 e 20 da Lei 9.492/1997.
Caso não seja paga, o Tabelião lavrará e registrará o protesto (o que ensejará restrições ao devedor), sendo o respectivo instrumento entregue ao apresentante do título/documento.
Tema de Repercussão Geral nº 1.184 do STF (extinção de execução fiscal de baixo valor)
Contextualização da controvérsia
Permeando todos os dispositivos que mencionamos acima, chegou ao Supremo Tribunal Federal a discussão acerca da possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, haja vista modificação legislativa posterior ao julgamento do RE 591.033 (Tema 109), que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto (Lei 12.767/2012), e a desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial considerando os princípios da inafastabilidade da jurisdição, da separação dos poderes e da autonomia dos entes federados (Leading Case Recurso Extraordinário nº 1.355.208 – Tema de Repercussão Geral nº 1.184).
Mais especificamente, essa discussão se deu com observância do que dispõe os artigos 1º, inciso II; 2º, 5º, inciso XXXV; 18; e 150, inciso I e § 6º, todos da Constituição Federal.
Assim, sob a ótica desses dispositivos, o STF precisou definir se a alteração legislativa veiculada pelo artigo 25 da Lei n. 12.767/2012, que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto, teria estabelecido quadro normativo que afastaria o decidido por este Plenário do Supremo no julgamento do Recurso Extraordinário n. 591.033 (Tema 109).
O Município recorrente que interpôs o RE 1.355.208 havia ajuizado ação de execução fiscal em desfavor de empresa que, de acordo com aquele, devia R$528,41 de tributos inscritos em dívida ativa.
Desse modo, requereu a citação do executado para que este, em 05 dias, efetuasse o pagamento do débito, ou garantisse a execução, vide artigos 8º e 9º da Lei n. 6.830/1980, sob pena de penhora.
Em 1ª instância, o processo foi extinto sem resolução do mérito, em razão da ausência de interesse processual, conforme artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
Já em 2ª instância, alegou-se ofensa aos dispositivos constitucionais supracitados, bem como ao que decidiu o Supremo no Tema de Repercussão Geral nº 109. A sentença foi mantida.
O Tribunal, à época, fundamentou sua decisão, dentre outros pontos, no fato de que que, por ocasião do julgamento do Tema 109 pelo STF, a Fazenda Pública não dispunha de outros meios legais para forçar o pagamento da dívida além do ajuizamento da execução fiscal, o que deixou de ser verdade quando a Lei n. 12.767/2012 passou a autorizar a Fazenda Pública a efetuar o protesto das CDAs.
O Município, no entanto, não se conformou com o entendimento das instâncias originárias e e interpôs o RE em estudo. Dentre os principais argumentos da parte recorrente que interpôs o RE 1.355.208 estavam os seguintes:
- A Fazenda Pública tem o poder-dever de cobrar o crédito tributário, independentemente do seu valor;
- Embora o valor seja pequeno, há diversas dívidas nesse montante, razão pela qual as execuções impedem que os contribuintes persistam na inadimplência e que a falta de iniciativa do Fisco quanto à sua cobrança induza outros contribuintes à mesma infração;
- Há tentativa de cobrança administrativa, mediante envio de notificação, antes do ajuizamento das ações, bem como encaminhamento, em diversos casos, dos títulos a protesto, porém sem efetividade;
- Cada ente federado é detentor de autonomia tributária, tendo, portanto, competência legislativa plena.
Vamos conferir agora o que o STF decidiu sobre o tema!
Tese fixada pelo Supremo
Pondo fim à discussão acima, o STF firmou Tese vinculante, a seguir colacionada:
1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.
A Relatora do feito no Supremo, Ministra Cármen Lúcia, iniciou seu voto referindo que de fato há importância e dever de cobrança, pelos Municípios, de seus créditos tributários. Também aduziu que o STF sempre realçou o princípio da autonomia municipal, haja vista a diversidade no País, “incluídos aí os valores financeiros, quer dizer, o que é valor elevado para um pequeno Município do sertão mineiro não é o mesmo que significa para São Paulo”.
Além disso, destacou que o Tema nº 109 vinha sendo aplicado reiteradamente até os dias atuais, o qual teve sua tese fixada com base em duplo fundamento: (i) no julgamento recorrido que deu ensejo ao RE respectivo, teria sido ignorada competência tributária do ente municipal; e (ii) a garantia do acesso à Justiça não poderia ser afastada.
Todavia, com o advento da Lei n. 12.167/2012, a extinção das execuções fiscais de baixo valor não mais se restringe à legislação do ente federado diverso do atingido, porque, pelo parágrafo único, a possibilidade de protesto está estendida a todos os entes.
Portanto, para a Relatora, compete a cada um deles escolher quais são esses valores e como se está a promover o protesto ou a execução fiscal, tendo sido possibilitado “outro meio para a satisfação para o que devido às entidades públicas, suas autarquias e fundações”.
Ocorre que, de acordo com o STF, é necessário compreender que a escolha primária e direta da judicialização de qualquer cobrança e de qualquer valor que sequer se atinge é desproporcional e irrazoável, haja vista os princípios da eficiência e da economicidade, “a que devem reverência os entes estatais e os administradores públicos”.
Assim, a Relatora lembrou que o Ministro Luiz Fux, na manifestação para o reconhecimento da repercussão geral, mencionava que o valor não atingia sequer um salário mínimo, mas custaria ao contribuinte brasileiro vinte vezes o que se obteria se o ente estatal tivesse êxito.
Desse modo, mencionou que, embora essa proporção possa não ser direta, imediata e permanente, “este é um dos dados, um dos critérios para serem levados em consideração quando da análise de haver, ou não, possibilidade de o juiz, motivadamente, como toda decisão judicial, declarar ausente de interesse de agir e, portanto, extinguir execuções fiscais com baixo valor, a partir da alteração legislativa proibida pela Lei n. 12.767”.
Portanto, considerou desarrazoado onerar o Poder Judiciário com o prosseguimento de demandas cujos objetivos podem ser obtidos por meios extrajudiciais de cobrança.
Nesse contexto, o STF, por maioria, negou provimento ao recurso extraordinário e fixou a Tese acima de 03 itens.
Conclusão
Portanto, pessoal, essa foi nossa breve análise sobre o assunto da Extinção de execução fiscal de baixo valor, destacando o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) relativo ao tema.
Vimos que, para o STF, é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
Além disso, vimos que a Corte Constitucional estabeleceu que o ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção de algumas providências (tentativa de conciliação + protesto do título).
Até a próxima!
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