Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO)

Fala, pessoal, tudo certo? Hoje faremos um breve resumo sobre Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), expondo, inclusive, o entendimento do STF (Supremo Tribunal Federal) quanto ao tema.

Desse modo, teceremos algumas considerações iniciais sobre o conceito e a previsão legal da ADO. 

Na sequência, falaremos sobre as hipóteses de cabimento da ADO, bem como sobre as de não cabimento e prejudicialidade.

Também abordaremos as diferenças entre ADO e Mandado de Injunção, assim como a decisão em ADO e seus efeitos.

Por fim, destacaremos os pontos sobre a participação do AGU e do PGR em ADO, comparando com o que ocorre na ADI.

Vamos ao que interessa!

Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

Conceito e previsão constitucional/legal

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) é uma ação de controle concentrado de constitucionalidade que tem por objetivo o controle de omissões do Poder Público que possam ser contrárias à ordem constitucional.

De acordo com o próprio STF, o desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. Desse modo, se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exequíveis, abstendo-se, em consequência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. 

Como veremos, não é qualquer omissão do Poder Público que pode ser objeto de análise em uma ADO. 

No que tange à previsão constitucional, a Constituição Federal (CF/88) previu esse instrumento em seu artigo 102, inciso I, alínea “a” c/c artigo 103, § 2º:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I – processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; 

(…)

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:   

(…)

§ 2º Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.

Nota-se que a CF/88 pouco disciplinou a ADO, falando apenas brevemente acerca de seu cabimento, ciência e providências a serem tomadas após seu julgamento.

Desse modo, disciplinando o dispositivo constitucional, aprovou-se a Lei 9.868/1999, a qual analisaremos a partir de agora, juntamente com a jurisprudência do STF sobre o assunto.

Hipóteses de cabimento da ADO

A ADO tem cabimento quando o poder público se abstém de um dever que a Constituição lhe atribuiu (STF, ADO 53 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes).

A ADO tem por objetivo provocar legítima reação jurisdicional que, expressamente autorizada e atribuída ao Supremo Tribunal Federal pela própria Carta Política, destina-se a impedir o desprestígio da Lei Fundamental, a neutralizar gestos de desprezo pela Constituição, a outorgar proteção a princípios, direitos e garantias nela proclamados e a obstar, por extremamente grave, a erosão da consciência constitucional (STF, ADO 26, Rel. Min. Celso de Mello). 

A ADO só pode ser proposta para buscar a efetividade de norma constitucional que prescreva as medidas a cargo do Poder Público para viabilizá-la, nos termos do disposto no art. 103, § 2°, da Constituição Federal (STF, ADO 37 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 

Omissão total ou parcial e exemplos concretos

O STF entende que a omissão estatal pode ser total ou parcial. 

Nesse sentido, o Ministro Celso de Mello, relator da ADI 1.458 MC, preconizou que, desse non facere ou non praestare (omissão estatal), resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo poder público.

Nesse julgamento, por exemplo, reconheceu-se a que a insuficiência do valor correspondente ao salário mínimo, definido em importância que se revele incapaz de atender as necessidades vitais básicas do trabalhador e dos membros de sua família, configura um claro descumprimento, ainda que parcial, da Constituição da República, pois o legislador, em tal hipótese, longe de atuar como o sujeito concretizante do postulado constitucional que garante à classe trabalhadora um piso geral de remuneração (CF, art. 7º, IV), estará realizando, de modo imperfeito, o programa social assumido pelo Estado na ordem jurídica.

Porém, firmou-se o entendimento de que o STF não possui, em face dos próprios limites fixados no art. 103, § 2º, a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do órgão legislativo inadimplente.

No julgamento da ADO 67 o STF julgou procedente a ação para declarar a omissão inconstitucional na edição da lei complementar a que se refere o art. 155, § 1º, inciso III, da CF e estabeleceu o prazo de 12 meses, a contar da data da publicação da ata de julgamento do mérito, para que o Congresso Nacional adotasse as medidas legislativas necessárias para suprir a omissão.

Outrossim, muito se noticiou acerca do julgamento da ADO 26/DF, na qual o STF firmou Tese no sentido de que:

I – Até que sobrevenha lei emanada do Congresso Nacional destinada a implementar os mandados de criminalização definidos nos incisos XLI e XLII do art. 5º da Constituição da República, as condutas homofóbicas e transfóbicas, reais ou supostas, que envolvem aversão odiosa à orientação sexual ou à identidade de gênero de alguém, por traduzirem expressões de racismo, compreendido este em sua dimensão social, ajustam-se, por identidade de razão e mediante adequação típica, aos preceitos primários de incriminação definidos na Lei nº 7.716, de 08/01/1989, constituindo, também, na hipótese de homicídio doloso, circunstância que o qualifica, por configurar motivo torpe (Código Penal, art. 121, § 2º, I, “in fine”); 

II – (…) 

III – (…).

Não cabimento da ADO

Contudo, a ADO não é meio adequado para se discutir mérito de lei existente. Sendo assim, na ADO 6 ED/PR, em virtude da edição da lei respectiva, o STF declarou prejudicada a Ação e declarou que esta não poderia prosseguir para se debater o conteúdo de leis existentes.

Além disso, também NÃO cabe ADO quando o não agir administrativo significar o descumprimento de dever, ou obrigação, legalmente estabelecido, não podendo ser usada para a efetivação de ato administrativo em caráter concreto. 

De igual modo, na ADI 19, o STF firmou entendimento de que a ADO não é de ser proposta para que seja praticado determinado ato administrativo em caso concreto, mas sim visa a que seja expedido ato normativo que se torne necessário para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, não poderia ser aplicado.

Quando a ADO é considerada prejudicada?

Sobre a prejudicialidade da ADO, ou seja, quando a ação perde seu objeto, isso acontecerá quando, por exemplo, houve o ajuizamento da Ação e após, edição ou modificação da lei citada no dispositivo constitucional que era parâmetro para a ADO.

Isso acontece porque, de acordo com o Supremo, a omissão, total ou parcial, alegada tem de ser examinada em face da situação vigente quando do julgamento da ADO, para que se possa verificar a ocorrência, ou não, da omissão.

Ademais, o Supremo possui o entendimento de que, tratando-se de ADO e havendo reedição de Medida Provisória contra a qual aquela foi proposta, deve haver o aditamento da petição inicial da ADO para abarcar a nova Medida Provisória, sob pena de ficar prejudicada a ação proposta.

Por esse motivo, no julgamento da ADI 2162 QO, o STF considerou prejudicada a Ação proposta contra omissão parcial de Medida Provisória (que não atendeu integralmente a disposto em preceito constitucional para lhe dar efetividade plena), uma vez que a omissão parcial alegada tem de ser examinada em face da Medida Provisória vigente quando de seu julgamento para verificar a ocorrência, ou não, nela dessa omissão parcial. 

Diferenças entre ADO e Mandado de Injunção

A primeira diferença é a de que, enquanto o MI possui previsão no artigo 5º, inciso LXXI, da CF e pode ser utilizado por qualquer pessoa, a ADO só pode ser impetrada pelos legitimados do artigo 103 da CF (artigo 2º e 12-A da Lei 9.868/99).

Além disso, enquanto a competência para julgamento do MI é diversa (STF, STJ, Tribunais Superiores e instâncias ordinárias), a ADO é julgada apenas pelo STF e pelos Tribunais de Justiça, estes últimos com base na Constituição Estadual respectiva.

Por fim, é de se destacar que o mandado de injunção impugna omissão que torna inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, vinculando-se mais ao caso concreto do próprio impetrante.

Em seu turno, a ADO, por ser uma ação de controle concentrado de constitucionalidade, vincula-se à omissão em tese, aplicável a todos, até mesmo por ausência de regulamentação de dispositivo específico da CF/88.

Decisão em ADO

O artigo 12-H da Lei 9.868/1999 afirma que, se declarada a inconstitucionalidade por omissão (em sessão com presentes pelo menos 08 Ministros, com voto de pelo menos 06 nesse sentido), será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias.    

Aplica-se, no mais, os artigos 22 a 28 da Lei 9.868/1999, naquilo que for cabível.

Em caso de omissão imputável a órgão administrativo, as providências deverão ser adotadas no prazo de 30 (trinta) dias, ou em prazo razoável a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstâncias específicas do caso e o interesse público envolvido.         

Nos casos de mora legislativa, não há uma determinação de prazo nem pela CF nem pela Lei em análise.

Contudo, o STF, no julgamento da ADI 3.682/MT, na análise acerca da omissão da edição de LC com fundamento no artigo 18, § 4º, registrou que se passaram mais de 10 anos e não foi editada a lei complementar federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação, incorporação, desmembramento e fusão de Municípios. 

Nesse caso, a ação foi julgada procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de dezoito meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão. 

O STF ponderou a situação:

Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI 2.240, ADI 3.316, ADI 3.489 e ADI 3.689 para que as leis estaduais que criam Municípios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses Municípios.

Participação do AGU e PGR em ADO

Finalizando, artigo 8º da Lei 9.868/1999 afirma que, em sede de ADI, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União (AGU) e o Procurador-Geral da República (PGR).

Entretanto, na ADO apenas é obrigatória a participação do PGR nos casos em que não for parte, sendo que, em relação ao AGU, o relator da ação poderá solicitar sua manifestação no prazo de 15 dias (§§ 2º e 3º do artigo 12-E).

Esses dispositivos relacionados à ADO (incluídos na Lei 9.868/1999 pela Lei 12.063/2009) apenas confirmam entendimento que o STF já possuía sobre a própria CF/88.

Isso porque, enquanto o art. 103, § 3º, da CF/1988, afirma ser necessária a citação do AGU na ADI de norma legal ou ato normativo (já existentes), para se manifestar/defender o ato ou texto impugnado; por outro lado, na ADO inexiste qualquer norma ou ato normativo, razão pela qual o papel do AGU fica, em parte, esvaziado.

Conclusão

Portanto, pessoal, esse foi nosso breve resumo sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), expondo tanto o entendimento do STF quanto as disposições da Lei 9.868/1999.

Até a próxima!

Quer saber quais serão os próximos concursos?

Confira nossos artigos para Carreiras Jurídicas!

Confira os concursos públicos abertos

Concursos 2024

Assinatura de Concursos

Assinatura de 1 ano ou 2 anos ASSINE AGORA

Agora, confira as vagas e oportunidades dos concursos 2024 navegando através do índice abaixo:

Concursos e vagas previstas para 2024:

Além deste resumo sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, confira:

• Concursos Policiais
• Concursos Fiscais
• Concursos Controle
• Concursos Tribunais
• Concursos em Ministérios Públicos
• Concursos em Defensorias
• Concursos Legislativos
• Concursos da área da Saúde
• Concursos da área bancária
• Concursos da área da Educação
• Concursos para Prefeituras
• Concursos outras oportunidades

Veja também: Concursos Abertos

Quer saber tudo sobre os concursos previstos? Confira nossos artigos completos:

Além deste resumo sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, confira:

• Concursos 2024