Como é de conhecimento, o ministro Alexandre de Moraes concedeu medida cautelar na sexta-feira (4), suspendendo simultaneamente os Decretos Presidenciais 12.466/2025, 12.467/2025 e 12.499/2025, que majoraram alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras, bem como o Decreto Legislativo 176/2025, pelo qual o Congresso Nacional sustou referidos atos normativos.
Nessa linha, a decisão, proferida nas ADIs 7.827 e 7.839 e na ADC 96, estabeleceu audiência de conciliação para 15 de julho, às 15h, na Sala de Audiências do STF.
Cronologia do conflito institucional
A contenda institucional teve origem em 22 de maio de 2025, quando a equipe econômica do ministro Fernando Haddad anunciou decreto presidencial elevando o IOF incidente sobre operações de crédito, visando arrecadar R$ 20,5 bilhões em 2025 e R$ 41 bilhões em 2026.
Em 8 de junho, após reunião com os presidentes Hugo Motta (Republicanos-PB) e Davi Alcolumbre (União-AP), Haddad apresentou medidas alternativas.
O governo publicou, em 11 de junho, novo pacote tributário substituindo o aumento do IOF por medidas sobre apostas esportivas, criptoativos e investimentos isentos.
Contudo, em 17 de junho, a Câmara aprovou a urgência para derrubar o primeiro decreto governamental.
Em 25 de junho, ambas as Casas aprovaram a derrubada dos três decretos presidenciais que aumentavam o IOF, por 383 votos a 98 na Câmara e votação simbólica no Senado.
Em 1º de julho, a Advocacia-Geral da União recorreu ao STF, alegando violação à separação de poderes.
Fundamentação jurídica sobre a inconstitucionalidade dos decretos presidenciais
De início, o relator apontou “séria e fundada dúvida sobre o uso do decreto para calibrar o IOF para fins puramente fiscais”, destacando que a modificabilidade do tributo sem a certeza de servir a propósitos extrafiscais poderia indicar “objetivos meramente arrecadatórios”.
Isto porque, citou precedente segundo o qual “o disposto no art. 153, § 1º, da Constituição Federal, taxativo ao permitir ao Poder Executivo manipular alíquotas tão somente de impostos que possuem nítida função extrafiscal (II, IE, IPI e IOF)”.
Dessa maneira, Moraes invocou Hugo de Brito Machado, para quem “os aumentos de alíquotas do IOF, dentro dos limites da lei, podem ser feitos por ato administrativo; mas este, para ser válido, deve ser devidamente fundamentado”.
Ora, o ministro observou que “a existência de séria e fundada dúvida sobre o uso do decreto para calibrar o IOF para fins puramente fiscais, em juízo de cognição sumária, é suficiente para analisar eventual desvio de finalidade na utilização excepcional do artigo 153, §1º da Constituição Federal”.
A decisão destacou que “as alíquotas do IOF foram elevadas de forma desproporcional: para operações de crédito para pessoas jurídicas, a alíquota saltou de 0,38% para 0,95%, com a alíquota diária passando de 0,0041% para 0,0082%, elevando o teto anual de 1,88% para 3,95%”. Para investidores, as alíquotas foram “elevadas de 0,38% para 3,5%, um aumento de praticamente 10 vezes”.
Argumentação constitucional sobre a validade dos decretos presidenciais
Por outro lado, a Advocacia-Geral da União sustentou que “nos termos do art. 153, inciso V, e § 1º, da Constituição Federal, compete privativamente à União instituir imposto sobre ‘operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários’, facultando-se ao Poder Executivo a alteração das alíquotas, desde que atendidas as condições e os limites previstos em lei específica”.
Defendeu que “inclui-se na competência normativa do Poder Executivo a tarefa de identificar e enquadrar as operações sujeitas à incidência do imposto”, sendo “compatível com a função predominantemente regulatória do tributo, permitindo que o seu campo de incidência acompanhe as transformações e as inovações do mercado financeiro e das práticas negociais”.
Ademais, a AGU argumentou que “o ato normativo possui a finalidade de promover uma maior eficiência nos mercados de crédito e câmbio, mediante o ajuste de certas distorções na fixação das alíquotas de IOF”.
Tese sobre a inconstitucionalidade do decreto legislativo do Congresso Nacional
O relator fundamentou que “a competência exclusiva do Congresso Nacional de sustar atos normativos do Poder Executivo” deve recair em ato que “exorbite do poder regulamentar”, não podendo “atingir sua eficácia por mera discricionariedade ou por existir uma dissidência legislativa”.
Citou Anna Cândida da Cunha Ferraz: “não se cogita, pois, na hipótese, de sustação apenas ditada por discricionariedade ou pelo mérito do ato questionado”.
Moraes destacou que “este mecanismo não pode ser direcionado contra decretos autônomos, sob pena de incidir em inconstitucionalidade”, pois “os atos editados pelo Chefe do Poder Executivo que não materializam seu poder regulamentar não se submetem ao controle repressivo por meio de decreto legislativo”.
Enfatizou que “ao sustar os decretos presidenciais que regulavam as alíquotas de IOF, o Congresso Nacional arvorou-se em uma atribuição exclusiva da jurisdição constitucional”.
Defesa da constitucionalidade da sustação parlamentar
Ademais, o PSOL argumentou na ADI 7.839 que “o ato normativo presidencial limitou-se a exercer competência expressamente conferida pela própria Constituição Federal ao Poder Executivo, não havendo qualquer desrespeito ao limite de atuação normativa”.
Sustentou que as alterações do IOF constituem “competência constitucional do Presidente da República, e não uma delegação legislativa ou de exercício de função regulamentar ordinária”.
O partido defendeu que “o Congresso Nacional, ao sustar o Decreto n. 12.499/2025, por meio do DL. 176/2025, sem a devida demonstração de exorbitância de poder normativo, violou os próprios limites do art. 49, V, da Constituição”, configurando “verdadeira usurpação de competência privativa do Poder Executivo” e violando o art. 2º da Constituição.
Em resumo:
Sobre a constitucionalidade dos Decretos Presidenciais
| TESE DA INCONSTITUCIONALIDADE | TESE DA CONSTITUCIONALIDADE |
| Fundamento Principal: Desvio de finalidade na utilização do IOF para fins meramente arrecadatórios | Fundamento Principal: Competência constitucional expressa do art. 153, §1º da CF |
| Argumentos: | Argumentos: |
| • IOF possui “nítida função extrafiscal” destinada à regulação do mercado financeiro, não à arrecadação | • União tem competência privativa para instituir imposto sobre operações financeiras |
| • Existência de “séria e fundada dúvida” sobre o uso fiscal do tributo | • Poder Executivo pode alterar alíquotas “desde que atendidas as condições e os limites previstos em lei específica” |
| • Majoração desproporcional: de 0,38% para 0,95% para PJ e de 0,38% para 3,5% para investidores | • Competência normativa inclui “identificar e enquadrar as operações sujeitas à incidência do imposto” |
| • Previsão arrecadatória de R$ 20,5 bi (2025) e R$ 41 bi (2026) indica finalidade fiscal | • Função regulatória permite acompanhar “transformações e inovações do mercado financeiro” |
| • Violação ao princípio da extrafiscalidade como exceção à legalidade tributária | • Finalidade de “promover maior eficiência nos mercados de crédito e câmbio” |
| Doutrina Citada: Hugo de Brito Machado – atos devem ser “devidamente fundamentados” | Precedente: Art. 153, V e §1º da CF autoriza expressamente a alteração de alíquotas |
Sobre a constitucionalidade do Decreto Legislativo 176/2025
| TESE DA INCONSTITUCIONALIDADE | TESE DA CONSTITUCIONALIDADE |
| Fundamento Principal: Sustação indevida de decreto autônomo presidencial | Fundamento Principal: Exercício legítimo do poder de controle congressual |
| Argumentos: | Argumentos: |
| • Art. 49, V da CF aplica-se apenas a atos que “exorbitem do poder regulamentar” | • Congresso Nacional tem competência para sustar atos do Executivo (art. 49, V, CF) |
| • Decretos sobre IOF são autônomos, fundamentados diretamente na Constituição | • Decreto presidencial extrapolou limites constitucionais da competência regulamentar |
| • Sustação não pode ocorrer por “mera discricionariedade ou dissidência legislativa” | • Ausência de demonstração de exorbitância não impede o controle parlamentar |
| • Congresso “arvorou-se em atribuição exclusiva da jurisdição constitucional” | • Sustação visa preservar o equilíbrio entre os Poderes previsto no art. 2º da CF |
| • Violação à separação dos poderes (art. 2º da CF) | • Medida preventiva contra eventual abuso de competência normativa |
| Doutrina Citada: Anna Cândida da Cunha Ferraz – sustação não pode ser “ditada por discricionariedade” | Precedente: Competência de sustação é mecanismo de freios e contrapesos |
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