A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça fixou, em dezembro de 2025, importante precedente sobre prescrição intercorrente em processos administrativos sancionadores de estados e municípios:
Nesse sentido, o julgamento dos REsp 2.002.589-PR e REsp 2.137.071-MG, sob relatoria do Ministro Afrânio Vilela, a Corte decidiu por unanimidade que o Decreto 20.910/1932 não pode servir como fundamento para reconhecer a prescrição intercorrente nessa esfera, ainda que por analogia.
Contexto
Veja que a questão surge de um vácuo normativo específico: enquanto a Lei 9.873/1999 prevê expressamente a prescrição intercorrente para processos administrativos federais (art. 1º, §1º), estabelecendo prazo de três anos para processos paralisados, Estados e Municípios muitas vezes não possuem legislação própria sobre o tema.
Perceba a diferença: no âmbito federal, há regra clara de que processos administrativos paralisados por mais de três anos prescrevem; já nas esferas subnacionais, frequentemente não existe essa previsão.
Diante dessa lacuna, tribunais estaduais vinham aplicando, por analogia, o prazo quinquenal do Decreto 20.910/1932 para reconhecer a prescrição intercorrente em processos administrativos locais.
A lógica era simples: se o decreto estabelece prazo de cinco anos para pretensões contra e da Fazenda Pública, esse mesmo parâmetro temporal poderia servir para extinguir processos administrativos paralisados.
Fundamentos da decisão
A natureza jurídica da prescrição no Direito Administrativo Sancionador
De início, o Ministro Afrânio Vilela inicia o voto com considerações fundamentais sobre a prescrição no Direito Administrativo.
Diferentemente da decadência, que atinge o próprio direito material, a prescrição atinge a pretensão de exigir o cumprimento de uma obrigação ou a reparação de um direito violado.
Com efeito, essa distinção dogmática é essencial para compreender por que o Decreto 20.910/1932 não se aplica à prescrição intercorrente.
Veja que o relator distingue dois prismas da prescrição administrativa: a prescrição da pretensão punitiva (que limita o exercício do poder de polícia sancionador, impedindo a aplicação da penalidade) e a prescrição da pretensão executória (que restringe o poder de coerção do Estado para exigir o cumprimento da sanção já imposta).
Ora, essa bifurcação temporal é crucial: o Decreto 20.910/1932 regula apenas a segunda modalidade.
Nesse sentido, o voto esclarece que a prescrição da pretensão punitiva subdivide-se em duas espécies: (i) a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita, que ocorre quando o Estado não exerce sua função fiscalizatória e punitiva dentro do prazo previsto em lei, perdendo o direito de instaurar o processo sancionador; e (ii) a prescrição intercorrente, que se consuma pela paralisação dos autos administrativos por longo período sem que a autoridade competente pratique qualquer ato de impulso procedimental.
Perceba a observação técnica do ministro: “Apesar da nomenclatura, a prescrição da pretensão punitiva possui natureza essencialmente decadencial, pois corresponde à perda do próprio direito de punir em razão da inércia da Administração em constituí-lo”.
Destarte, há aqui uma refinada distinção dogmática que reforça o argumento central: se a prescrição intercorrente tem natureza decadencial (extingue o direito de punir antes da constituição do crédito), não pode ser regulada por decreto que trata apenas de prescrição executória (cobrança após constituição do crédito).
A limitação espacial da Lei 9.873/1999
Com efeito, o voto dedica atenção especial à Lei 9.873/1999, que representa avanço significativo em relação ao Decreto 20.910/1932 ao estabelecer três prazos distintos: (i) cinco anos para o início da apuração da infração administrativa, contados da data da prática do ato (art. 1º, caput); (ii) três anos para os processos administrativos paralisados, pendentes de julgamento ou despacho (art. 1º, §1º); e (iii) cinco anos para a cobrança judicial, contados da constituição definitiva do crédito (art. 1º-A).
Veja que o problema reside no âmbito de aplicação dessa lei.
O Ministro Relator resgata precedentes importantes (REsp 1.112.577/SP e REsp 1.115.078/RS, ambos de 2009/2010, relatoria Ministro Castro Meira) que consolidaram o entendimento de que a Lei 9.873/1999 não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, pois sua aplicação é restrita à Administração Pública Federal.
Ora, o voto transcreve trecho elucidativo do REsp 1.115.078/RS:
"Sob o prisma negativo, a Lei 9.873/99 não se aplica: (a) às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da lei limita-se ao plano federal; (b) às ações administrativas que, apesar de potencialmente desfavoráveis aos interesses dos administrados, não possuem natureza punitiva, como as medidas administrativas revogatórias, as cautelares ou as reparatórias; e (c) por expressa disposição do art. 5º, às ações punitivas disciplinares e às ações punitivas tributárias, sujeitas a prazos prescricionais próprios".
Nesse sentido, o acórdão reforça essa jurisprudência com o recente REsp 2.147.578/SP (2025, relatoria Ministro Paulo Sérgio Domingues), que afirma categoricamente:
"a Lei 9.873/99 veio para estabelecer o regime jurídico da prescrição para o exercício de ação punitiva apenas pela Administração Pública Federal, seja ela direta ou indireta. Não se trata, por certo, de lei de caráter nacional, de modo que o respeito ao pacto federativo impõe que a aplicação dos preceitos dessa lei estejam confinados às relações jurídicas havidas entre particulares e os entes sancionadores que componham a administração federal".
Perceba a consequência lógica: se a Lei 9.873/1999, que prevê expressamente a prescrição intercorrente, não se aplica a estados e municípios por limitação espacial, muito menos pode-se utilizar o Decreto 20.910/1932, que sequer menciona o instituto, para suprir essa lacuna por analogia.
A análise criteriosa do Decreto 20.910/1932
Com efeito, o Ministro Relator empreende minuciosa análise do Decreto 20.910/1932.
Ora, embora a literalidade do art. 1º se refira às ações contra a Fazenda Pública (“As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”), a jurisprudência consolidou a aplicação do prazo quinquenal por simetria às pretensões da Administração Pública contra os administrados, desde que outro prazo não tenha sido previsto em lei especial.
Nesse sentido, o voto esclarece aspecto crucial: de acordo com o art. 1º do Decreto 20.910/1932, o prazo é contado “da data do ato ou fato do qual se originarem” o direito ou a obrigação, variando o termo inicial conforme a natureza da pretensão deduzida. Em relação às multas administrativas aplicadas pela Administração Pública no exercício do poder de polícia, passou-se a adotar, por simetria, o prazo prescricional quinquenal previsto no decreto, contado entre a constituição definitiva do crédito e a sua cobrança judicial, alcançando, portanto, a pretensão executória.
Perceba a observação fundamental do ministro: "Embora o Decreto de 1932 não estabeleça prazo prescricional — ou mesmo decadencial — para o período anterior à constituição definitiva do crédito, parte da jurisprudência tem adotado esse diploma como normal referencial para reconhecer a prescrição intercorrente em processos administrativos estaduais e municipais".
Destarte, essa prática jurisprudencial é precisamente o que o STJ rejeita no Tema 1294.
Jurisprudência e precedentes
Perceba a lógica inafastável: se o prazo prescricional previsto no Decreto 20.910/1932 incide apenas sobre a pretensão executória, não se cogita sua incidência para extinguir o direito antes da constituição definitiva do crédito no âmbito administrativo.
Destarte, esse entendimento ensejou a Súmula 467 do STJ: “Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”.
Com efeito, o Ministro Afrânio Vilela esclarece que, embora a tese tenha sido firmada no contexto de infração ambiental, a mesma ratio decidendi se aplica às demais multas administrativas, pois a controvérsia diz respeito à definição do prazo prescricional e do respectivo termo inicial para cobrança de multa administrativa constituída no exercício do poder de polícia.
Adameis, o REsp 1.662.786/PR (2017, relatoria Ministro Herman Benjamin) já afirmava: “O art. 1º do Decreto 20.910/1932 regula somente a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, prevista apenas na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal”.
Nesse sentido, o mesmo precedente aplica a máxima “inclusio unius alterius exclusio”, isto é, o que a lei não incluiu é porque desejou excluir, não devendo o intérprete incluí-la.
Com efeito, se o legislador federal previu expressamente a prescrição intercorrente na Lei 9.873/1999 para o âmbito federal, mas não fez igual previsão no Decreto 20.910/1932 (de alcance nacional), é porque não quis estender o instituto aos demais entes.
O fundamento da autonomia
Por fim, o Ministro enfatiza aspecto crucial: "O tema em análise insere-se no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, de natureza político-administrativa voltado à organização e ao funcionamento da Administração Pública. Por se tratar de matéria de interesse eminentemente local, compete a cada ente federado, no exercício de sua autonomia, discipliná-la por meio de lei própria".
Perceba a consequência: essa autonomia não pode ser suprimida por interpretação judicial que imponha regras de prescrição e decadência não previstas em lei.
Destarte, o relator é categórico: "Na ausência de lei local que estabeleça o regime prescricional aplicável ao processo administrativo sancionador, não compete ao Poder Judiciário criar prazos, causas interruptivas ou marcos iniciais por analogia ou interpretação extensiva, sob pena de usurpar a função normativa atribuída ao Poder Legislativo e comprometer a autonomia dos estados e municípios, esvaziando a eficácia do princípio da separação dos poderes".
Assim, eis a tese:
O Decreto n. 20.910/1932 não dispõe sobre a prescrição intercorrente, não podendo ser utilizado como referência normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia.
REsp 2.002.589-PR, Rel. Ministro Afrânio Vilela, Primeira Seção, por unanimidade, julgado em 10/12/2025. (Tema 1294).
REsp 2.137.071-MG, Rel. Ministro Afrânio Vilela, Primeira Seção, por unanimidade, julgado em 10/12/2025 (Tema 1294).
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