Análise jurídica – STF valida normas do CNJ sobre vacância e concursos em Cartórios: uma análise abrangente da ADI 4.300

Introdução

O Supremo Tribunal Federal (STF) proferiu uma decisão significativa no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.300, validando as Resoluções 80 e 81 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que tratam da vacância de serventias extrajudiciais e das normas aplicáveis aos concursos para outorga de delegações de notas e registros.

Esta decisão, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, reafirma a importância do concurso público para o ingresso na atividade notarial e de registro. Ademais, ela esclarece o papel do CNJ na regulamentação desses processos.

Contexto

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 236, §3º, estabeleceu a exigência de concurso público de provas e títulos para o ingresso na atividade notarial e de registro.

Desde então, diversas normas e interpretações surgiram sobre como implementar esse dispositivo constitucional.

Em 2009, o CNJ editou as Resoluções 80 e 81. Elas declaravam a vacância de serviços notariais e de registros cujos responsáveis não haviam sido investidos por meio de concurso público. O Conselho também regulamentou os concursos para essas posições.

A Associação dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg/BR) questionou essas resoluções através da ADI 4.300.

Principais pontos da decisão do STF

Competência do CNJ

O Ministro Dias Toffoli, em seu voto, enfatizou que o CNJ possui competência constitucional para editar atos regulamentares visando a aplicabilidade dos princípios constitucionais ligados à atividade administrativa do Estado.

Esta competência deriva diretamente do artigo 103-B, §4º da Constituição Federal:

Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 61, de 2009)

§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;               (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;     (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

IV representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade;                 (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

V rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;               (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

VI elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

VII elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa.                  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Necessidade de concurso público

A decisão reafirmou a imprescindibilidade do concurso público de provas e títulos para a outorga de delegações de serviços de notas e de registros, conforme previsto no artigo 236, §3º da Constituição.

Inclusive:

É inconstitucional lei estadual que regulamenta a forma de provimento das serventias extrajudiciais, fixando regras do concurso para ingresso e remoção nos respectivos cartórios. Essa norma viola a competência da União para definir os princípios básicos a serem seguidos na execução dos serviços notariais e de registro (art. 236 da CF/88).
Além disso, é incompatível com a Constituição Federal lei estadual que introduz novas regras para a avaliação de títulos nos concursos para ingresso nas serventias extrajudiciais, prevendo benefícios a um grupo específico de candidatos. Essa norma viola o princípio da isonomia (art. 5º, “caput”, CF/88).

STF. Plenário. ADPF 209/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 3/5/2023 (Info 1092).

O STF entendeu que esta norma é autoaplicável desde a promulgação do texto constitucional.

Remoção como nova investidura

Um ponto crucial da decisão foi o entendimento de que a remoção para outra serventia constitui uma nova investidura, requerendo, portanto, novo concurso público de provas e títulos.

Porém, isso contraria o argumento de que a remoção seria uma espécie de provimento derivado dentro de uma suposta “carreira” de notários e registradores.

Declaração de vacância

O STF validou a atuação do CNJ ao declarar vagas as serventias providas em desconformidade com a Constituição de 1988.

Esta declaração foi considerada como uma forma de efetivar o comando constitucional e balizar a atuação administrativa dos tribunais.

Competência da União

A decisão reafirmou a competência da União para regulamentar os concursos para a delegação de serventias extrajudiciais, com base no artigo 236 da Constituição Federal.

A Constituição Federal de 1988 dispôs expressamente sobre a competência para legislar sobre serviços notariais e de registro, bem como outras regras gerais aplicáveis:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XXV - registros públicos;
 
Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.

§ 1º Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.

§ 2º Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.

§ 3º O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.

No mesmo sentido, o texto constitucional vigente antes da Constituição de 1988 previa que a competência para legislar sobre registros públicos também era da União. Porém, não se tratava de competência privativa, como determina o atual art. 22 da Constituição Federal.

Além da especificação da competência, o constituinte de 1988 remeteu ao legislador federal o dever de regulamentar os serviços notariais e de registro, com a obrigatoriedade de que houvesse concurso público de provas e títulos para desenvolver esse tipo de atividade, que já a exerceu com a edição da Lei nº 8.935/94, a qual confere ao Poder Judiciário a realização dos certames e a consequente atribuição para o ato de investidura na atividade notarial e de registro.

Da análise do complexo normativo, depreende-se que não se confere aos Estados a atribuição para dispor, mediante lei, sobre concursos públicos para ingresso na carreira notarial. Reserva-se, entretanto, ao legislador federal a competência para estabelecer os princípios básicos a se seguir na execução dos serviços notariais e de registro. Essa competência já foi, inclusive, exercida com a edição da Lei nº 8.935/94.

Ademais, com a finalidade de uniformizar os certames de provas e títulos para outorga de declaração de serviços notariais e de registro, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou a Resolução 81/2009. Tal norma dispõe sobre os concursos públicos de provas e títulos, para a outorga das declarações de Notas e de Registro, e minuta de edital.

Detalhes relevantes das Resoluções 80 e 81 do CNJ

Em seguida, para uma compreensão mais completa da decisão do STF, é importante analisar alguns aspectos específicos das Resoluções 80 e 81 do CNJ que foram validadas:

Resolução 80 – Declaração de Vacância

1. Critérios de vacância: a resolução declara a vacância dos serviços notariais e de registro cujos atuais responsáveis não tenham sido investidos por meio de concurso público de provas e títulos específico para a outorga de delegações.
2. Elaboração de listas: os tribunais devem elaborar listas das delegações vagas, incluindo aquelas decorrentes de desacumulações, e enviá-las à Corregedoria Nacional de Justiça.
3. Relação de vacâncias: a Corregedoria Nacional de Justiça organiza a Relação Provisória de Vacâncias, que pode ser impugnada pelos interessados em um prazo de 15 dias.
4. Situação dos atuais responsáveis: a resolução preserva a situação dos atuais responsáveis pelas unidades declaradas vagas, que permanecerão respondendo pelos serviços de forma precária e interina até a assunção por novo delegado aprovado em concurso público.

Resolução 81 – normas para concursos públicos

1. Composição da comissão examinadora: detalha a formação da comissão. Ela inclui, assim, um Desembargador como presidente, três Juízes de Direito, um membro do Ministério Público, um Advogado, um Registrador e um Tabelião.
2. Periodicidade dos concursos: estabelece a realização dos concursos de maneira semestral ou em prazo inferior, caso haja pelo menos três delegações vagas.
3. Critérios de ingresso: define que dois terços das vagas serão destinados ao provimento por concurso público e um terço à remoção.
4. Reserva de vagas: determina a reserva de 20% das vagas para candidatos negros e 5% para pessoas com deficiência.
5. Etapas do concurso: estabelece as fases do concurso, incluindo prova objetiva de seleção, prova escrita e prática, prova oral e exame de títulos.
6. Prazo de conclusão: determina que os concursos devem ser concluídos impreterivelmente no prazo de doze meses, com a outorga das delegações.

Implicações da decisão e das resoluções

• Fortalecimento do papel do CNJ: a decisão reforça significativamente a autoridade do CNJ no sistema judiciário brasileiro, especialmente em relação à regulamentação dos serviços notariais e de registro.
• Segurança jurídica: ou seja, ao estabelecer critérios claros para a revisão judicial das decisões do CNJ, o STF promove maior segurança jurídica no âmbito dos serviços notariais e de registro.
• Padronização nacional: a validação das resoluções do CNJ contribui para uma maior uniformidade nos processos de seleção e provimento de serventias extrajudiciais em todo o território nacional.
• Impacto nos concursos futuros: a decisão impactará diretamente a forma de realização dos concursos para cartórios. Dessa forma, haverá exigência de provas e títulos mesmo para casos de remoção.
• Transparência: a obrigatoriedade de elaboração e publicação de listas de vacância aumenta a transparência no processo de preenchimento das serventias extrajudiciais.
• Regularização: a declaração de vacância de serventias providas sem concurso público promove a regularização do sistema, alinhando-o, assim, com os preceitos constitucionais.
• Inclusão: a reserva de vagas para negros e pessoas com deficiência fomenta uma maior diversidade no acesso às delegações de notas e registros.
• Eficiência: a determinação de prazos para a realização e conclusão dos concursos visa agilizar o preenchimento das vagas e reduzir a precariedade no provimento das serventias.

Como o tema já caiu em concursos

(2023 - FGV - Juiz Substituto - TJ-ES)

Joaquim atua como substituto interino não concursado do cartório extrajudicial do Zo Registro Geral de Imóveis no Estado Alfa. Por sua vez, a notária Joana é titular concursada da serventia extrajudicial do Y° Cartório do Registro Civil de Pessoas Naturais do Estado Alfa. 
Em tema de regime jurídico remuneratório, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

a) Joaquim e Joana se sujeitam ao teto remuneratório constitucional, pois são considerados servidores públicos em sentido amplo, na medida em que exercem função pública e estão sujeitos ao controle feito pelo Tribunal de Justiça do Estado Alfa e pelo Conselho Nacional de Justiça;

b) Joaquim e Joana se sujeitam ao teto remuneratório constitucional, pois são considerados servidores públicos em sentido amplo, na medida em que exercem função pública delegada e, apesar de estarem sujeitos ao controle feito pelo Tribunal de Justiça do Estado Alfa, não são fiscalizados pelo Conselho Nacional de Justiça, por não exercerem função jurisdicional;

c) Joaquim e Joana não se sujeitam ao teto remuneratório constitucional, pois são considerados particulares em colaboração com o poder público, na medida em que não são remunerados com recursos oriundos do orçamento do Estado Alfa, mas com verba de origem privada, oriunda dos pagamentos feitos pelos usuários dos serviços;

d) Joana não se sujeita ao teto remuneratório constitucional, pois não é considerada servidora pública, sendo que os serviços de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mas Joaquim se sujeita ao teto remuneratório constitucional, pois se insere na categoria de agente estatal, haja vista que não se equipara aos titulares de serventias extrajudiciais, dado que não atende aos requisitos constitucionais para o provimento originário da função;

e) Joana se sujeita ao teto remuneratório constitucional, pois é considerada servidora pública, na medida em que ingressou no serviço público por provimento originário consistente em concurso público, mas Joaquim não se sujeita ao teto remuneratório constitucional, pois não se insere na categoria de agente estatal, haja vista que não se equipara aos titulares de serventias extrajudiciais, dado que não atende aos requisitos constitucionais para o provimento originário da função.
 
Gab: D

Conclusão

Por fim, a decisão do STF na ADI 4.300 representa um marco importante na regulamentação dos serviços notariais e de registro no Brasil.

Ao validar as normas do CNJ, o Supremo reafirma a importância do concurso público como meio de acesso a essas funções. Além disso, fortalece o papel do CNJ na padronização e organização desses serviços. Tal validação também contribui para uma maior segurança jurídica e eficiência no sistema notarial e registral brasileiro.

Esta decisão também ressalta a complexidade do sistema federativo brasileiro, onde o equilíbrio entre a autonomia dos estados e a necessidade de padrões nacionais é constantemente desafiado e redefinido através de decisões judiciais e atos normativos de órgãos como o CNJ.

Portanto, as disposições das Resoluções 80 e 81, normas validadas pelo STF, representam um marco significativo na modernização e democratização do acesso aos serviços notariais e de registro no Brasil. Isso reforça os princípios constitucionais de impessoalidade, moralidade e eficiência na administração pública.

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