Neste artigo falaremos sobre a Renúncia tácita à prescrição administrativa, destacando o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) quanto ao tema.
Desse modo, teceremos algumas considerações iniciais sobre a base normativa, o conceito e as características da prescrição, especificando o que a legislação cível e administrativa preveem sobre o assunto. Também aproveitamos para trazer algumas Súmulas relacionadas ao tema.
Na sequência, falaremos sobre a mudança de orientação jurídica pela Administração Pública e como isso está previsto em lei.
Por fim, abordaremos o assunto central deste artigo, qual seja, a definição acerca da ocorrência, ou não, de renúncia tácita da prescrição, como prevista no art. 191 do Código Civil, quando a Administração Pública, no caso concreto, reconhece o direito pleiteado pelo interessado.
Nesse sentido, abordaremos a controvérsia do caso concreto do Tema Repetitivo no STJ nº 1.109, assim como a Tese fixada pela Corte Cidadã.
Vamos ao que interessa!
Sumário
Renúncia tácita à prescrição administrativa
Da prescrição
Base normativa da prescrição
A prescrição possui suas raízes na própria Constituição Federal, haja vista que é decorrente do princípio da segurança jurídica, bem como está prevista, de modo indireto, em diversos dispositivos que tratam, por exemplo, da responsabilização de agentes públicos, cobrança de créditos trabalhistas, entre outros.
Além disso, no âmbito infraconstitucional e cível, a prescrição possui fundamento nos artigos do Código Civil (artigo 189 a 206-A do CC).
Por outro lado, no âmbito administrativo está espalhada por diversos diplomas, tais como na Lei 8.112/1990, no Decreto 20.910/1932 (prescrição contra a Fazenda Pública), dentre outros diplomas normativos.
Conceito de prescrição
Mas qual é o conceito da prescrição administrativa?
De acordo com o artigo 189 do Código Civil, uma vez que se tenha uma violação ao direito, nasce para o titular a pretensão (que significa a possibilidade de cobrança/responsabilização judicial daquele que o violou).
Por sua vez, a pretensão se extingue pela prescrição, nos prazos apontados em lei para determinada situação, vide artigos 205 e 206 do CC, e artigo 110 da Lei 8.112/1990, por exemplo.
Portanto, podemos concluir que a prescrição é a perda (pelo decurso do tempo) da possibilidade de demandar alguém judicialmente.
No mesmo sentido, o artigo 190 do Código Civil dispõe que a “exceção prescreve no mesmo prazo em que a pretensão”.
Características da prescrição
Uma das principais características da prescrição, que inclusive servem para a diferenciar da decadência, é o fato de que possui causas interruptivas e suspensivas/impeditivas.
Por exemplo, não corre a prescrição contra os incapazes de que trata o artigo 3º do Código Civil, tampouco entre os cônjuges, na constância da sociedade conjugal, entre outras hipóteses que constam dos artigos 197 a 201 do CC.
Além disso, é importante destacar que a prescrição é matéria de ordem pública, o que significa que pode ser alegada em qualquer grau de jurisdição pelas partes e reconhecida de ofício pelo juízo.
Nesse sentido, o artigo 112 da Lei 8.112/1990 dispõe que a “prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração”.
No que se refere à renúncia e alteração do prazo prescricional, os artigos 191 e 192 do Código Civil dispõem:
Art. 191. A renúncia da prescrição pode ser expressa ou tácita, e só valerá, sendo feita, sem prejuízo de terceiro, depois que a prescrição se consumar; tácita é a renúncia quando se presume de fatos do interessado, incompatíveis com a prescrição.
Art. 192. Os prazos de prescrição não podem ser alterados por acordo das partes.
Prescrição no âmbito administrativo contra a Fazenda Pública
Já no âmbito administrativo, o principal diploma que regula a prescrição contra a Fazenda Pública é o Decreto nº 20.910/1932, que dispõe que as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Além disso, o Decreto 20.910/1932 afirma que a prescrição somente poderá ser interrompida uma vez e, uma vez interrompida, recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo.
Principais súmulas quanto à prescrição
Para finalizar nossa breve revisão sobre a prescrição, algumas súmulas importantes do STF e do STJ sobre o tema:
SÚMULA STF 150 Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação.
SÚMULA STF 383 A prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo.
SÚMULA STF 443 A prescrição das prestações anteriores ao período previsto em lei não ocorre, quando não tiver sido negado, antes daquele prazo, o próprio direito reclamado, ou a situação jurídica de que ele resulta.
SÚMULA STJ 85 Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior a propositura da ação.
Mudança de orientação jurídica da Administração Pública
É importante deixar claro que a Administração Pública não é proibida de mudar sua interpretação sobre determinada norma administrativa, tampouco sobre um dispositivo legal.
A evolução de pensamentos e compreensões sobre a amplitude e interpretação da lei é, na verdade, consequência inerente ao ramo jurídico, como é de conhecimento geral.
No entanto, a lei impõe restrições à intenção da Administração de “retroagir esse entendimento” para casos anteriores à mudança de orientação jurídica da Administração Pública.
Nesse sentido, o artigo 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei n. 9.784/1999, dispõe que nos processos administrativos será observado, entre outros, o critério de interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Portanto, se a Administração, por exemplo, entendia que era devida determinada parcela remuneratória a um servidor, mas, após, muda sua interpretação sobre a norma que embasou a concessão da verba, não poderá cobrar retroativamente o valor que o servidor recebeu de forma legítima até então.
Tema Repetitivo nº 1.109 do STJ
Agora, entrando no tópico principal deste artigo, destacamos que chegou ao STJ a discussão sobre a ocorrência, ou não, de renúncia tácita da prescrição, como prevista no art. 191 do Código Civil, quando a Administração Pública, no caso concreto, reconhece o direito pleiteado pelo interessado.
Caso concreto
O Tribunal de Contas da União (TCU), ao proferir o Acórdão n. 2008/2006, em 01/11/2006, achou por bem superar sua Súmula n. 245 e passar a admitir, a partir daquela data, “a possibilidade da contagem, para fins de aposentadoria, do tempo de serviço especial exercido pelo servidor em condição penosa, insalubre ou perigosa, como celetista no serviço público, ou seja, antes do advento da Lei n. 8.112/1990”
Como esperado, essa nova interpretação do TCU refletiu nas esferas administrativas de diversos órgãos, tendo o Ministério do Planejamento editado, em 2007, as Orientações Normativas MPOG/SRH n. 03 e 07, as quais condicionaram a revisão das aposentadorias, com base na contagem do tempo especial pretérito, à apresentação de requerimento pelo servidor interessado.
Assim, à medida em que os interessados requeriam, a Administração passou a deferir a contagem do tempo especial e acrescentá-lo ao tempo de serviço, alterando, quando necessário, o próprio ato de aposentação, com o reconhecimento dos acréscimos financeiros daí resultantes, fazendo-os retroagir.
No entanto, essa retroação acontecia apenas até à data em que proferido o Acórdão n. 2008/2006 do TCU (10/11/2006), sendo implementadas as diferenças de valores nas folhas de pagamentos seguintes.
Controvérsia
No entanto, os interessados argumentaram que a retificação do ato de aposentadoria pela Administração Pública, para incluir o tempo de serviço especial na contagem de tempo, na verdade, consistiria numa renúncia tácita à prescrição dos efeitos financeiros pretéritos daí decorrentes, relativos ao período compreendido entre as datas de sua passagem para a inatividade e da efetiva implantação em folha dos valores acrescidos.
Ou seja, de acordo com os aposentados, os efeitos financeiros deveriam cobrir todo o período de aposentadoria até os dias atuais, e não apenas a partir do Acórdão n. 2008/2006 do TCU.
Por outro lado, a União sustentou, dentre outros pontos, que o reconhecimento administrativo não tem o condão de interromper ou reabrir prazo prescricional já consumado e não renunciado.
Tese fixada
O STJ firmou Tese favorável ao Ente federal, nos seguintes termos (destacamos):
| “Não ocorre renúncia tácita à prescrição (art. 191 do Código Civil), a ensejar o pagamento retroativo de parcelas anteriores à mudança de orientação jurídica, quando a Administração Pública, inexistindo lei que, no caso concreto, autorize a mencionada retroação, reconhece administrativamente o direito pleiteado pelo interessado. |
Portanto, o Tribunal Superior entendeu que é necessária lei autorizando a retroação. Ou seja, “a edição de prévia lei autorizativa é condição necessária para a renúncia à prescrição que venha a importar na produção de efeitos retroativos que extrapolem a legislação ordinária de regência”.
Desse modo, como no caso concreto diante do qual se estava não havia lei formal autorizativa, mas tão somente a incorporação administrativa do novo entendimento exarado no Acórdão TCU n. 2008/2006, não há que se falar em renúncia há prescrição.
Além disso, o STJ ponderou que:
- Caso fosse considerar essa postura do ente público (incorporação do entendimento do TCU) como renúncia da prescrição, isso seria ilegal, por ausência de autorização legal;
- Além da ilegalidade, isso acabaria por tornar os efeitos do reconhecimento administrativo ainda mais gravoso à Administração Pública. Ou seja, seria preferível à Administração Pública negar o direito, sem adequar seu entendimento ao Acórdão da Corte de Contas, e deixar o administrado questionar o ato administrativo na via judicial;
- Isso porque, na via judicial, ele conseguiria, “no máximo, a retroação de efeitos nos últimos 5 (cinco) anos anteriores ao requerimento administrativo. Nada mais. Isso caso conseguisse se desvencilhar da objeção prescricional do fundo de direito, providência muito improvável.”.
Nesse sentido, concluiu o STJ que não há proibição de que a revisão do ato administrativo seja realizado para melhorar a situação jurídica do interessado.
Conclusão
Portanto, pessoal, esse foi nosso breve resumo sobre a Renúncia tácita à prescrição administrativa, destacando o entendimento do STJ quanto ao tema.
Vimos que não ocorre renúncia tácita à prescrição (art. 191 do Código Civil) quando a Administração Pública reconhece administrativamente o direito pleiteado pelo interessado.
Isso porque é necessária lei autorizativa específica para ensejar o pagamento retroativo de parcelas anteriores à mudança de orientação jurídica.
Até a próxima!
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