O Supremo Tribunal Federal declarou por unanimidade a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação cearense que previam a cobrança de IPVA sobre aeronaves e embarcações.
A decisão, proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade 5654 e relatada pelo ministro Nunes Marques, concluiu-se em sessão virtual encerrada no dia 5 de dezembro de 2024.
Nessa linha, o julgamento reafirmou a jurisprudência consolidada da Corte segundo a qual, antes da Emenda Constitucional 132/2023, o imposto deveria incidir exclusivamente sobre veículos automotores terrestres.
Origem da discussão
A controvérsia teve origem na Lei estadual 12.023/1992 do Ceará, que em suas sucessivas alterações estabeleceu alíquotas específicas para aeronaves e embarcações.
Por outro lado, a Procuradoria-Geral da República questionou esses dispositivos sob o argumento de que ampliavam indevidamente o campo de incidência do tributo para além dos limites constitucionais então vigentes.
Isto porque, segundo a PGR, a redação original do artigo 155, inciso III, da Constituição Federal restringia o IPVA à propriedade de veículos automotores, categoria que historicamente não abarcava bens aquáticos ou aéreos.
O voto do relator enfrentou diretamente essa questão ao recuperar a origem histórica do imposto.
Conforme destacou o ministro Nunes Marques, o IPVA surgiu como substituto da Taxa Rodoviária Única, tributo que por sua própria natureza excluía veículos não terrestres.
Por outro lado, essa origem genética do imposto conduziu o Supremo a firmar jurisprudência restritiva quanto ao seu campo de incidência.
Ademais, o precedente paradigmático nesse sentido foi o Recurso Extraordinário 134.509, relatado pelo ministro Sepúlveda Pertence, no qual a Corte assentou que “o campo de incidência não inclui embarcações e aeronaves”.
Inclusive, outros julgados posteriores reiteraram esse entendimento de forma consistente, criando verdadeiro arcabouço jurisprudencial sobre o tema. Com efeito, a fundamentação da decisão repousou na interpretação sistemática do texto constitucional vigente à época da edição da norma impugnada.
Assim, o entendimento antigo trazido pelo relator enfatizou que a delimitação do campo de incidência do tributo deve passar por uma análise restritiva, sob pena de violação à garantia da legalidade tributária prevista no artigo 150, inciso I, da Constituição.
Destarte, mesmo diante da ausência de lei complementar federal disciplinando o IPVA e da consequente competência legislativa plena dos estados, não haveria margem para ampliação do fato gerador do imposto para além dos limites semânticos estabelecidos pelo constituinte originário.
Mudança de entendimento
Um aspecto procedimental relevante do julgamento diz respeito à questão da perda superveniente de objeto.
Ora, a Emenda Constitucional 132/2023, conhecida como Reforma Tributária, alterou substancialmente o regime constitucional do IPVA, passando a prever expressamente a incidência sobre “veículos automotores terrestres, aquáticos e aéreos”.
Surgiu então a dúvida sobre se essa modificação do parâmetro de controle prejudicaria a ação direta. O ministro Nunes Marques esclareceu que inicialmente considerou essa possibilidade, mas ajustou-se ao entendimento firmado pelo Plenário no julgamento da ADI 6.838, segundo o qual o exame de constitucionalidade deve considerar o parâmetro vigente quando da edição da lei impugnada, sob pena de legitimação do fenômeno da constitucionalidade superveniente.
Nesse sentido, veja que o ordenamento jurídico brasileiro não admite que uma norma inconstitucional ao tempo de sua edição tenha uma posterior convalidação por alteração do texto constitucional.
Princípio da contemporaneidade
Trata-se do princípio da contemporaneidade, que exige o cotejo entre a lei e a Constituição no momento histórico de criação daquela.
Como bem sintetizou o tribunal, a norma inconstitucional é nula desde o seu nascedouro. Assim, não é possível saná-la por mudança superveniente do parâmetro normativo.
Perceba que essa orientação tem fundamento prático importante: impedir que o legislador ordinário antecipe reformas constitucionais editando leis inconstitucionais na expectativa de futura modificação da Carta.
A decisão, contudo, não invalidou integralmente a legislação cearense.
O Supremo reconheceu a constitucionalidade das alíquotas diferenciadas estabelecidas para veículos terrestres com base na potência do motor e nas cilindradas.
O relator consignou que "inexistindo afronta ao art. 155, § 6º, II, da Constituição da República, devem ser preservadas as normas estaduais que estabelecem alíquotas diversas do IPVA com base na potência dos veículos terrestres automotores".
Ademais, esse critério de diferenciação foi considerado legítimo por se revestir de caráter objetivo, relacionado às características do próprio bem e não à capacidade contributiva do contribuinte.
Conclusão
Com efeito, o Ceará e outros entes federativos que vinham cobrando IPVA sobre aeronaves e embarcações antes da Emenda Constitucional 132/2023 precisarão editar nova legislação se desejarem instituir o tributo sobre esses bens.
Logo, a antiga norma, por ter nascido eivada de inconstitucionalidade, não pode ser aproveitada mesmo após a mudança constitucional. Trata-se de aplicação direta da vedação à constitucionalidade superveniente, instituto que impede a revitalização de leis inconstitucionais por alteração posterior do texto da Carta.
O julgamento da ADI 5654 consolida, portanto, a tese de que o IPVA sobre veículos aquáticos e aéreos somente poderá ser cobrado com fundamento em legislação editada após a vigência da Emenda Constitucional 132/2023, mantendo-se inconstitucional qualquer norma anterior que tenha pretendido antecipar essa incidência tributária.
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