Essa semana duas notícias foram bem interessantes do ponto de vista da preocupação das extinções de processos de Municípios relacionados a execuções fiscais de baixo valor que, por exemplo, cobram dívidas baixas, porque a maioria dos créditos são de IPTU de baixo valor.
Em síntese, é uma preocupação externada por desconhecimento de dois temas de repercussão geral do STF que tem caído muito nas provas e vamos explicar, e te mostrar como o tema já foi cobrado.
Execuções fiscais de baixo valor: a lógica por trás da extinção em massa
Há uma conta simples que o Supremo Tribunal Federal decidiu, enfim, fazer: quanto custa tocar uma execução fiscal?
Segundo dados do próprio Conselho Nacional de Justiça, a resposta é R$ 4.300,00.
Ora, se a dívida executada vale R$ 528,44 — como era o caso do Município de Pomerode (SC), que chegou ao STF —, a equação não fecha por nenhum ângulo que se olhe.
Nesse sentido, o aparato judicial é mobilizado, o cartório trabalha, o oficial tenta citar, o juiz despacha, e ao final a Fazenda ainda não recebeu nada.
Assim, foi com essa lógica que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em 19 de dezembro de 2023, fixou a tese do Tema 1.184 da repercussão geral, sob relatoria da ministra Cármen Lúcia, no RE 1.355.208/SC.
E foi a partir dela que o Conselho Nacional de Justiça editou, em 22 de fevereiro de 2024, a Resolução n. 547, que operacionalizou a extinção em escala.
Veja, o resultado foi a extinção de mais de 13 milhões de execuções fiscais até setembro de 2025, com queda de 21,4% no estoque de processos pendentes na Justiça estadual em 2024.
Mas a história não termina aí.
Isto porque, uma avalanche de recursos das procuradorias municipais e estaduais nos Tribunais de Justiça abriu um novo capítulo — e foi para pacificar parte desse debate que o STF fixou, em setembro de 2025, a tese do Tema 1.428 (ARE 1.553.607/RS), desta vez sob relatoria do ministro Luís Roberto Barroso. Vamos examinar os dois marcos com a atenção que o tema exige.
O Tema 1.184: quando a eficiência venceu a legalidade estrita
A superação do Tema 109
Por muito tempo, prevalecia no STF o entendimento firmado no Tema 109 (RE 591.033, rel. min. Ellen Gracie, 2010): lei estadual que autorizasse a não inscrição ou o não ajuizamento de débitos de pequeno valor não poderia ser aplicada ao Município, pois isso violaria sua competência tributária.
Logo, a consequência prática era travar o raciocínio econômico: se o Município quisesse executar, executava — e o Judiciário não poderia se recusar com base em critérios alheios à vontade do ente federado.
Esse entendimento estava assentado em um contexto normativo que, em 2023, já não existia mais.
Em 2012, a Lei n. 12.767 permitiu expressamente o protesto de Certidões de Dívida Ativa. Surgiram câmaras de conciliação tributária, programas de parcelamento, transação tributária — ferramentas que simplesmente não existiam quando o Tema 109 foi julgado. A criação dessas alternativas extrajudiciais é, precisamente, o fundamento que justificou a revisão.
Perceba o raciocínio: se existem meios mais baratos e igualmente eficazes de cobrança, o ajuizamento da execução fiscal sem antes experimentá-los revela ausência de interesse de agir — não por falta de direito material, mas por escolha de um caminho desnecessariamente oneroso para o próprio Estado-juiz.
Execuções fiscais de baixo valor: a tese fixada
Com base no princípio constitucional da eficiência (art. 37, caput, da CF/1988), o STF fixou a seguinte tese:
1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.
Há um ponto que merece destaque especial, porque gerou — e ainda gera — controvérsia nos Tribunais de Justiça: a expressão “respeitada a competência constitucional de cada ente federado“.
Isto porque, ela foi inserida justamente para preservar a autonomia dos municípios e estados de definirem seus próprios critérios de economicidade.
Ademais, houve divergências no próprio Plenário: o ministro Dias Toffoli defendeu que cada ente pode eleger seus próprios parâmetros; Gilmar Mendes apontou violação à competência tributária municipal. Venceu, porém, a posição da relatora, que sustentou a proporcionalidade como critério central — independentemente da opção local.
A extinção de ofício e a superação da Súmula 452 do STJ
Antes do Tema 1.184, a Súmula 452 do STJ era clara: “a extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração, vedada a atuação judicial de ofício.” Com a nova tese, o juiz pode — e, à luz da Resolução CNJ 547/2024, deve — extinguir de ofício as execuções que se enquadrem nos critérios objetivos. A Súmula 452/STJ está superada.
A Resolução CNJ 547/2024
Por outro lado, foi editada com base no Tema 1.184, a Resolução n. 547/2024 do CNJ traduziu a tese em regras objetivas e imediatamente aplicáveis. Os principais pontos são os seguintes:
- Extinção obrigatória: deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 no momento do ajuizamento, quando não houver movimentação útil há mais de um ano, sem citação do executado ou sem localização de bens penhoráveis. Para aferir esse valor, somam-se as execuções apensadas contra o mesmo devedor.
- Providências pré-ajuizamento: antes de distribuir a execução, a Fazenda Pública deverá: (i) tentar a conciliação ou solução administrativa — o que se presume cumprido quando o ente público já tem lei ou ato normativo prevendo parcelamento ou notificação prévia; e (ii) protestar o título, salvo inadequação comprovada.
- Hipóteses de dispensa do protesto: a Resolução 617/2025 ampliou as hipóteses, incluindo a comunicação ao Cadin e a averbação da CDA em órgãos de registro.
- Extinção por ausência de CPF/CNPJ: a Resolução 617/2025 acrescentou o art. 1º-A, determinando a extinção de execuções que não identifiquem o devedor por CPF ou CNPJ. Isso supera também a Súmula 558/STJ, que vedava o indeferimento da inicial por essa razão.
- Repropositura: a extinção não gera prescrição imediata. A Fazenda poderá propor nova execução se localizar bens — o prazo prescricional recomeça a contar um ano após a ciência da não localização do devedor ou dos bens na primeira ação.
Execuções fiscais de baixo valor: o que as procuradorias estão discutindo nos TJs?
Nessa linha, a extinção em lote gerou um fenômeno jurisprudencial relevante: procuradores municipais e estaduais passaram a recorrer sistematicamente nos Tribunais de Justiça, contestando a aplicação da Resolução 547/2024 em casos concretos.
O CONJUR afirma que um levantamento da legaltech inspira identificou decisões em 15 tribunais estaduais — e a divisão é quase ao meio: em 48,1% das impugnações houve reforma da extinção de primeiro grau; em 51,9%, a extinção foi mantida.
As linhas de argumentação concentram-se em quatro pontos:
1. Decisão surpresa e contraditório: parte dos Tribunais (MG, RJ, ES, PB) entende que a extinção sem prévia intimação da Fazenda viola o art. 10 do CPC, que proíbe decisões com base em fundamento sobre o qual as partes não tiveram oportunidade de se manifestar. Outros — entre eles AC, BA, PA e PE — rejeitam essa tese, por entender que não há surpresa quando se aplica precedente vinculante do STF.
2. Critérios objetivos descumpridos: houve casos em que a extinção ocorreu sobre dívida acima de R$ 10.000,00 (o TJ-BA reformou decisão envolvendo ISS de R$ 23.000,00), ou sem considerar execuções apensadas que, somadas, ultrapassam o limite.
3. Parcelamento em curso: a adesão ao parcelamento suspende a exigibilidade do crédito (art. 151, VI, do CTN), mas demonstra que a cobrança tem utilidade. O TJ-MT, com acerto, afastou a extinção nesses casos ao reconhecer que o parcelamento configura ato inequívoco de cobrança efetiva.
4. Autonomia dos entes federados vs. norma cogente nacional: esse é o debate mais relevante do ponto de vista constitucional. Se o município tem lei própria fixando valor mínimo para o ajuizamento — menor que R$ 10.000,00 —, pode o CNJ impor critério diferente? É exatamente essa questão que o Tema 1.428 veio responder.
O Tema 1.428: a constitucionalidade da Resolução CNJ 547/2024
Agora, vejamos o que finaliza a discussão acima.
O Município de Osório (RS) ajuizou execução fiscal de IPTU sem cumprir as providências exigidas pela Resolução 547/2024.
O juiz intimou a Fazenda para comprovar a tentativa de conciliação e o protesto prévio. Sem a comprovação, extinguiu o processo. A decisão foi mantida pelo TJ-RS.
O Município recorreu ao STF argumentando que: (i) a Resolução viola a separação de poderes; (ii) ofende a autonomia tributária municipal; e (iii) a lei municipal previa critério próprio para o ajuizamento.
A tese fixada no Tema 1.428
O STF, por maioria, rejeitou todos os argumentos e fixou a seguinte tese:
1. As providências da Resolução CNJ nº 547/2024 não usurpam nem interferem na competência tributária dos entes federativos e devem ser observadas para o processamento e a extinção de execuções fiscais com base no princípio constitucional da eficiência;
2. É infraconstitucional e fática a controvérsia sobre o atendimento das exigências da Resolução CNJ nº 547/2024 para extinção da execução fiscal por falta de interesse de agir.
Execuções fiscais de baixo valor: por que não há violação à separação de poderes?
O CNJ possui competência constitucional expressa no art. 103-B, § 4º, I, da CF/88 para expedir atos regulamentares no âmbito da gestão judiciária. A Resolução não interfere na atividade do Poder Executivo municipal: ela regula os requisitos processuais para utilização da máquina judicial.
Assim, analisar as condições da ação — como o interesse de agir — é competência do magistrado, não ato administrativo do município.
Por que não há usurpação da competência tributária?
O STF fez uma distinção fundamental acerca das execuções fiscais de baixo valor que o candidato precisa dominar: uma coisa é a competência tributária do ente federado para instituir tributos, fixar alíquotas e definir critérios de ajuizamento; outra, completamente distinta, é a regulamentação dos requisitos processuais para provocação do Poder Judiciário.
Logo, a Resolução atua nessa segunda esfera — e nela o CNJ é soberano. O parâmetro de R$ 10.000,00 serve para extinção de execuções sem movimentação útil, não para proibir o ajuizamento inicial.
A cláusula “respeitada a competência de cada ente” — o que significa, afinal?
Esse trecho do Tema 1.184 gerou esperança nas procuradorias, mas o Tema 1.428 deixou claro seu alcance limitado: ele preserva a autonomia do ente para não ajuizar execuções abaixo de certo valor, mas não lhe garante acesso irrestrito ao Judiciário quando a própria legislação do ente define parâmetro mais generoso que o da Resolução.
Ou seja, o município pode ser mais restritivo — mas não pode impor ao Judiciário que processe execuções que o CNJ considera antieconômicas.
O efeito prático: as discussões sobre cumprimento das exigências ficam nos TJs
O segundo item da tese do Tema 1.428 é de extrema relevância processual: a discussão fática sobre se a Fazenda tentou efetivamente a conciliação, protestou o título ou adotou outra providência equivalente é infraconstitucional e fática — portanto, insuscetível de recurso extraordinário (Súmula 279/STF) e, muito provavelmente, de recurso especial (Súmula 7/STJ). Isso significa que o debate sobre o cumprimento, ou não, das exigências da Resolução encerra-se nos Tribunais de Justiça e nos Tribunais Regionais Federais.
O diálogo entre os Temas: uma linha do tempo dos precedentes
| Precedente | Ano | Conteúdo central |
| RE 591.033 – Tema 109 | 2010 | Lei estadual de pequeno valor não se aplica ao Município (autonomia tributária) |
| Lei n. 12.767 | 2012 | Protesto da CDA expressamente autorizado |
| RE 1.355.208 – Tema 1.184 | 2023 | Extinção de execução fiscal de baixo valor por falta de interesse de agir é legítima |
| Resolução CNJ 547/2024 | 2024 | Operacionaliza o Tema 1.184: valor-limite de R$ 10.000,00 e providências prévias |
| Resolução CNJ 617/2025 | 2025 | Acrescenta hipóteses de dispensa do protesto e a extinção por ausência de CPF/CNPJ |
| ARE 1.553.607 – Tema 1.428 | 2025 | Constitucionalidade da Resolução 547/2024 confirmada; debate fático encerra-se nos TJs |
Execuções fiscais de baixo valor: como o tema já caiu em provas
(PGM/Vitória, Procurador do Município, FGV, 2024) O Município B do Estado A ajuizou execução fiscal em face da empresa XYZ, buscando o pagamento do crédito de R$ 500,00 sem que tenha adotado qualquer medida extrajudicial ou administrativa prévia para cobrar a dívida. Considerando que o valor executado era inferior a um salário-mínimo, o juiz do caso extinguiu a execução por ausência de interesse de agir com base em lei que previa tal possibilidade.
À luz do mais recente entendimento do STF sobre o tema, marque a alternativa correta.
a) Negar ao Município a possibilidade de executar seus créditos de pequeno valor sob o fundamento da falta de Interesse econômico viola o direito de acesso à justiça.
b) O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, e do protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, sendo legítima a extinção da execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, à luz do princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
c) O Poder Judiciário só poderá extinguir ação de execução fiscal que trata de valor inferior a um salário-mínimo, sob fundamento de falta de interesse de agir, quando houver lei estadual autorizativa.
d) O trâmite de ações de execução fiscal impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a tentativa de conciliação ou solução administrativa.
e) O ajuizamento da execução fiscal não dependerá da prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, e do protesto do título.
Gabarito: B
(Instituto Referência – 2024 – Prefeitura de Rio Bonito–RJ – Procurador Municipal) É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
Gabarito: certo.
(FGV – 224 – Câmara dos Deputados – Analista Legislativo/Consultoria) Supremo Tribunal Federal considerou legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, pela ausência de interesse de agir, em razão do princípio da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
Gabarito: certo.
(Promotor de Justiça – MPMG – 2024) É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
Gabarito: certo.
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