O Sistema de Responsabilização por improbidade administrativa
Sou o professor Rodolfo Penna, Procurador do Estado de São Paulo e aprovado em diversos concursos da área jurídica.
Trouxe abaixo uma análise para reflexão sobre o tema: STF valida trechos da Lei de Improbidade Administrativa.
A responsabilização por improbidade administrativa tem base constitucional, prevista no art. 37, §4º, CF:
Art. 37 (…)
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Por sua vez, a Lei n. 8.429/92 regulamentou o dispositivo constitucional, prevendo os atos de improbidade administrativa, as sanções, os sujeitos que podem ser responsabilizados por estes atos e os procedimentos administrativo e judicial de apuração pertinentes.
Posteriormente, tivemos a publicação da lei 14.230/2021, que alterou substancialmente a lei de improbidade administrativa, modificando o regime de responsabilização com base nesta lei.
| Conceito de Ato de improbidade Administrativa Ato de improbidade administrativa é uma conduta desonesta, caracterizada pela sua “danosidade ou reprovabilidade extraordinárias[1]”, que afronta valores juridicamente protegidos e relevantes para o interesse público. Destaque-se que um ato de improbidade administrativa pode ou não configurar crime. Pode ser, ainda, sancionado nas esferas penal, civil e administrativa, de forma cumulativa ou não. |
O art. 1º da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, passa a vigorar com o seguinte texto, reforçando a ideia de probidade e proteção ao patrimônio público:
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
O art. 1º ainda trouxe algumas das principais alterações promovidas pela lei 14.230/2021, dentre elas, a impossibilidade de responsabilização, com base na referida lei, por ato culposo.
Os questionamentos da lei
Com as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230/2021, houve o questionamento de diversos dispositivos da norma quanto à constitucionalidade.
O STF já se manifestou acerca de alguns deles nas seguintes decisões:
- MC-ADI 7236
- ADIs 7.042 e 7043
Na decisão ora analisada (ADI 4295), foram questionados diversos dispositivos da lei, conforme apresentaremos adiante.
- Inclusão do Agente Político no sistema de responsabilização por improbidade (art. 2º)
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei.
Em relação ao art. 2º, buscava-se a exclusão dos agentes políticos da sistemática de responsabilização por improbidade administrativa, por já estarem sujeitos à responsabilização político-administrativa dos crimes de responsabilidade.
A Corte julgou constitucional o dispositivo, reafirmando a sua jurisprudência no sentido de que, com exceção do Presidente da República, os Agentes Políticos se submetem ao duplo regime sancionatório, respondendo por improbidade administrativa e crime de responsabilidade.
Esse já era o entendimento consolidado tanto no STF quanto no STJ, vejamos:
STF: Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade (Pet 3240, AgR/DF, julgamento em 10.5.2018, Informativo 901).
STJ: A Corte Especial do STJ, no julgamento da Rcl 2.790/SC, pacificou o entendimento de que os agentes políticos podem ser processados por seus atos pela Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92), ressalvado apenas o Presidente da República (AgRg no AREsp 46.546/MA).
STJ: Os agentes políticos municipais se submetem aos ditames da Lei de Improbidade Administrativa – LIA, sem prejuízo da responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-Lei n. 201/1967 (REsp 1.135.767-SP, Informativo 436).
- Intransmissibilidade da sanção (Art. 12)
Questionava-se a extensão da sanção de proibição de contratar com o poder público ou dele receber benefícios ou incentivos à pessoa jurídica da qual a pessoa que cometeu o ato de improbidade seja sócia majoritária.
Argumentou-se que havia violação à intranscendência subjetiva das sanções, que impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator.
O STF também reconheceu a constitucionalidade dessa norma. Afirmou que a regra é razoável e necessária, para evitar que o agente fraude a sanção imposta, obtendo benefícios fiscais ou celebrando contratos públicos por meio de pessoa jurídica.
- Apresentação de imposto de renda pelos servidores públicos
Art. 13
O dispositivo exige a declaração de bens de todo agente público, por meio da apresentação do imposto de renda, no momento da posse, atualizada anualmente.
Argumentou-se que nem todo cargo público apresenta aspectos sensíveis o bastante que justifiquem a interferência sobre a privacidade do agente e de toda sua família.
A Corte, ao validar a norma, afirmou que a finalidade é permitir que o patrimônio de todo servidor público seja igualmente examinado, “sem lacunas ou distinções”.
Além disso, a declaração de bens fica em sigilo, somente sendo aberta quando há indício de irregularidades.
- Participação do Ministério Público no procedimento administrativo de investigação (Art. 15)
O dispositivo prevê o acompanhamento pelo Ministério Público do procedimento administrativo de investigação sobre possível ato de improbidade.
Foi declarado constitucional por não ofender a separação entre os Poderes, pois o mero acompanhamento do processo não representa interferência em sua condução.
- Dano ao patrimônio público (Art. 21, inciso I)
O artigo prevê que a aplicação das sanções previstas na lei independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público.
É importante lembrar que esse dispositivo não se aplica às hipóteses de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, previstas no art. 10 da Lei, em que deve existir a concreta demonstração do dano causado ao patrimônio público.
O art. art. 21, I aplica-se apenas às espécies de improbidade dos arts. 9º e 11.
O dispositivo foi declarado constitucional, uma vez que a defesa da probidade administrativa não se restringe à proteção do erário sob o prisma patrimonial.
[1] Expressão utilizada por Marçal Justen Filho para deixar claro que a mera ilicitude não configura improbidade, devendo a conduta ser dotada de uma gravidade extraordinária. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo13. Ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2018. P. 1219.
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