Prof. Gustavo Cordeiro
Introdução: o Ministério Público e a tutela das entidades esportivas
Em agosto de 2025, o Supremo Tribunal Federal proferiu decisão que esclarece definitivamente uma questão que vinha gerando controvérsias jurisprudenciais há anos: a legitimidade do Ministério Público para atuar na fiscalização de entidades esportivas. Por maioria expressiva (8×1), a Corte confirmou não apenas essa legitimidade, mas estabeleceu parâmetros claros para a atuação ministerial no setor.
A decisão na ADIn 7.580 resolve a tensão entre dois valores constitucionais aparentemente conflitantes: a autonomia das entidades desportivas, prevista no art. 217 da Constituição Federal, e a atribuição do Ministério Público para a defesa de interesses difusos e coletivos, estabelecida no art. 127 do mesmo diploma.
Para candidatos a concursos jurídicos, esta decisão representa um marco na compreensão dos limites da atuação ministerial extrajudicial e dos contornos da autonomia de entidades privadas com relevância social. O tema certamente será explorado em questões que exijam domínio tanto das funções institucionais do MP quanto dos princípios constitucionais que regem a atividade esportiva.
O caso paradigmático: da CBF ao Supremo Tribunal Federal
A controvérsia inicial
Em 2022, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro celebrou Termo de Ajustamento de Conduta com a Confederação Brasileira de Futebol, objetivando encerrar discussões sobre alterações estatutárias e viabilizar o processo eleitoral da entidade. Então, o TAC pacificou temporariamente a situação e permitiu a eleição de Ednaldo Rodrigues à presidência.
Contudo, em dezembro de 2023, o Tribunal de Justiça fluminense declarou a nulidade do ajustamento, fundamentando sua decisão na ausência de legitimidade do órgão ministerial para interferir em questões internas de entidades desportivas. A decisão determinou o afastamento do dirigente eleito.
A provocação do controle concentrado
O PCdoB, atuando como requerente, ajuizou ação direta de inconstitucionalidade questionando a interpretação restritiva do tribunal estadual. A agremiação partidária solicitou que o STF reconhecesse expressamente a legitimidade ministerial para atuação extrajudicial e judicial em questões envolvendo entidades esportivas.
Além disso, a ação também pleiteou que a interferência judicial em matérias internas dessas organizações fosse limitada a situações de manifesta ilegalidade ou violação de direitos fundamentais, estabelecendo critérios objetivos para a intervenção estatal.
Fundamentos constitucionais: harmonização entre autonomia e fiscalização
A autonomia desportiva no ordenamento constitucional
O art. 217 da Constituição Federal estabelece que “é dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais”, reconhecendo simultaneamente “a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento”.
Esta autonomia constitui garantia institucional que protege a autodeterminação das entidades esportivas em suas decisões organizacionais e funcionais. Contudo, como toda garantia constitucional, não possui caráter absoluto, devendo harmonizar-se com outros valores e princípios constitucionais.
A competência ministerial e os direitos transindividuais
O art. 127 da Constituição Federal confere ao Ministério Público a função institucional de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Esta competência abrange expressamente a tutela de direitos difusos e coletivos, conforme estabelecido no art. 129, III, do texto constitucional.
A questão central reside em determinar se e quando as atividades de entidades esportivas afetam interesses transindividuais passíveis de tutela ministerial. Nesse sentido, a resposta do STF foi inequívoca: a relevância social dessas entidades e seu impacto sobre direitos de milhões de torcedores e associados justificam a atuação ministerial.
A decisão do STF: parâmetros definitivos para a atuação ministerial
O voto condutor do Ministro Gilmar Mendes
O relator estabeleceu três diretrizes fundamentais que norteiam a atuação ministerial no âmbito esportivo:
Primeira diretriz: legitimidade constitucional ampla – o Ministério Público possui competência constitucional para atuar na defesa de direitos e interesses relacionados ao funcionamento de entidades esportivas, incluindo a celebração de termos de ajustamento de conduta e a propositura de ações judiciais.
Segunda diretriz: limites da intervenção estatal – a atuação ministerial encontra limites na autonomia constitucionalmente assegurada às entidades desportivas, não podendo atingir matérias classificadas como interna corporis, salvo quando essas decisões conflitarem com disposições constitucionais ou legais.
Terceira diretriz: aplicação do Princípio da Proporcionalidade – a intervenção deve observar critérios de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, privilegiando soluções consensuais sempre que possível e reservando a via judicial para casos de manifesta recalcitrância.
A formação da maioria
O entendimento do relator foi acompanhado por oito ministros: Alexandre de Moraes, Flávio Dino, Cristiano Zanin, Cármen Lúcia, Edson Fachin, Nunes Marques e Dias Toffoli. Apenas o Ministro André Mendonça divergiu, sustentando interpretação mais restritiva da competência ministerial.
A divergência: visão restritiva da atuação ministerial
O Ministro André Mendonça fundamentou sua divergência em três argumentos principais:
Interpretação literal do art. 217 da CF – segundo o divergente, a autonomia constitucionalmente assegurada às entidades desportivas deve ser interpretada de forma ampla, limitando a atuação ministerial aos casos expressamente previstos na Constituição e na legislação infraconstitucional.
Preservação máxima da autonomia privada – o ministro argumentou que a intervenção estatal, mesmo ministerial, deve ser excepcional e restrita, de modo a preservar a capacidade de autodeterminação das organizações esportivas.
Competência ministerial tasada – para o divergente, a competência do MP em matéria esportiva deveria limitar-se às hipóteses expressamente previstas em lei, não comportando interpretação extensiva baseada na competência geral para tutela de direitos transindividuais.
Instrumentos de atuação ministerial: da consensualidade à judicialização
Termos de Ajustamento de Conduta
A decisão do STF consolida definitivamente a possibilidade de celebração de TACs com entidades esportivas. Estes instrumentos consensuais permitem a adequação de condutas às exigências legais sem necessidade de judicialização, representando solução mais célere e menos onerosa.
Objetos típicos dos TACs esportivos:
- Adequação de estatutos às disposições legais: exemplo – clube altera estatuto para permitir participação democrática dos associados em decisões sobre aumento de mensalidades.
- Implementação de mecanismos de transparência na gestão: exemplo – federação se compromete a publicar demonstrações financeiras e atas de reuniões diretivas em seu site oficial.
- Cumprimento de obrigações trabalhistas e previdenciárias: exemplo – clube regulariza situação de funcionários terceirizados e atletas das categorias de base.
- Proteção de direitos de associados e torcedores: exemplo – entidade garante acesso igualitário de torcedores aos ingressos, sem discriminação por orientação política ou time de preferência.
Atuação judicial
Quando a via consensual se mostrar inviável, o Ministério Público pode valer-se dos instrumentos judiciais tradicionais:
Ação civil pública: para tutela de direitos difusos e coletivos relacionados ao funcionamento das entidades esportivas.
Ação de Improbidade Administrativa: aplicável quando a entidade esportiva administra recursos públicos.
Medidas cautelares: para proteção urgente de direitos em situações que não comportem dilação temporal.
Ações anulatórias: para invalidar deliberações tomadas em violação aos estatutos ou à legislação aplicável.
Limites materiais da atuação
A intervenção ministerial não pode alcançar:
- Decisões técnicas e táticas relacionadas à atividade esportiva propriamente dita: exemplo – escolha do esquema tático 4-4-2 ou 3-5-2, definição de quem será titular ou reserva, estratégias para jogos específicos.
- Escolhas de natureza discricionária no âmbito da gestão administrativa: exemplo – contratação de determinado fornecedor de material esportivo, escolha da empresa de limpeza do estádio, decisão sobre horários de funcionamento das instalações.
- Questões relacionadas à política esportiva interna das entidades: exemplo – definição de critérios para formação de atletas nas categorias de base, estabelecimento de metas esportivas para a temporada, criação de departamentos específicos.
- Aspectos organizacionais que não afetem direitos de terceiros: exemplo – estrutura hierárquica interna dos departamentos, distribuição de competências entre diretores, cronograma de reuniões da diretoria.
Questão comentada: aplicação dos critérios estabelecidos
(Questão Inédita – Estilo FGV)
Federação estadual de futebol promove alteração em seu regulamento, estabelecendo critérios de participação em campeonatos que beneficiam determinados clubes em detrimento de outros. A medida gera protestos de várias agremiações prejudicadas. Sobre a possibilidade de atuação do Ministério Público na situação descrita, considerando a recente decisão do STF, analise as assertivas:
I. O MP possui legitimidade para questionar a alteração regulamentar por afetar direitos de clubes e torcedores. II. A autonomia da federação impede qualquer interferência externa em suas decisões regulamentares. III. A atuação ministerial deve privilegiar a celebração de TAC antes da judicialização. IV. O controle judicial só pode ocorrer se demonstrada violação expressa de dispositivo legal, vedada a incidência de normas constitucionais programáticas.
Estão CORRETAS: a) I e III apenas b) I, III e IV apenas c) II e IV apenas d) I, II e III apenas e) Todas as assertivas
Resposta: Letra A
Fundamentação:
Assertiva IV: INCORRETA. O controle pode ocorrer também em casos de violação de princípios constitucionais, não apenas de dispositivos legais expressos.
Assertiva I: CORRETA. O STF reconheceu a legitimidade ministerial para tutela de direitos transindividuais no âmbito esportivo.
Assertiva II: INCORRETA. A autonomia desportiva não é absoluta, comportando controle quando afetados direitos de terceiros.
Assertiva III: CORRETA. A decisão do STF privilegia soluções consensuais, reservando a judicialização para casos de necessidade.
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