Padrão de resposta (elaborado pelo Estratégia):

O candidato deve, inicialmente, diferenciar o ato administrativo composto do ato administrativo complexo, segundo o Direito Administrativo.

Após, deve destacar a divergência (doutrinária/jurisprudencial) com relação à natureza jurídica do ato de aposentadoria.

Por fim, deve mencionar de que forma tal divergência influencia na determinação do termo inicial do prazo para anulação administrativa do ato de aposentadoria.

Régua de Correção (elaborada pelo Estratégia)

Sugestão de Resposta

Pode-se dizer que existe, na doutrina, duas principais correntes a respeito da natureza jurídica do ato de aposentadoria: a) de ato administrativo composto; b) de ato administrativo complexo.

Vale lembrar que ato administrativo composto é aquele que depende da existência de vontade de mais de um órgão, onde é possível identificar a existência de uma vontade principal e outra meramente acessória. Normalmente, essa vontade principal é meramente homologatória da vontade preponderante.

Por sua vez, ato administrativo complexo é aquele que, para existir, depende da manifestação de vontade de mais de um órgão. Nesse caso, o ato administrativo somente se aperfeiçoa por meio de uma soma de vontades de órgãos independentes.

O procedimento de concessão de aposentadoria, por sua vez, funciona da seguinte maneira: o departamento de pessoal do órgão ou entidade ao qual o servidor está vinculado analisa se ele preenche os requisitos legais para a aposentadoria e, em caso afirmativo, concede o benefício. Esse momento, no entanto, é chamado ainda de “concessão inicial” da aposentadoria, considerando que ainda haverá um controle de legalidade a ser feito pelo Tribunal de Contas. Somente após passar por esse controle do Tribunal de Contas é que a aposentadoria poderá ser considerada definitivamente concedida.

Diante disso, segundo o STF e o STJ, o ato de aposentadoria tem natureza jurídica de ato administrativo complexo, posto que o ato de aposentadoria somente se aperfeiçoaria após o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas. Contudo, tal posicionamento é criticado por parte da doutrina, que entende que o ato de aposentadoria tem natureza jurídica de ato administrativo composto, pois o ato de aposentadoria se aperfeiçoaria a partir da “concessão inicial” da aposentadoria, sendo a vontade do Tribunal de Contas meramente “acessória”.

Nesse contexto, cumpre mencionar que a discussão a respeito da natureza jurídica do ato administrativo de aposentadoria – se composto ou complexo – interfere na definição do termo inicial do prazo para anulação administrativa desse ato. Vejamos.

Considerando-se que a aposentadoria é um ato administrativo composto, aplica-se o art. 54 da Lei nº 9.784/99, que diz que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, ou seja, da manifestação da vontade principal (“concessão inicial” da aposentadoria). Isso porque a manifestação da vontade da Corte de Contas seria meramente acessória.

Por outro lado, ao se considerar que a aposentadoria é um ato administrativo complexo, tal como entende o STF e o STJ, não se aplica o art. 54 da Lei nº 9.784/99 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, que se dá com o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas.

Logo, é possível verificar que o termo inicial, na primeira hipótese, é anterior ao da segunda hipótese.

Conteúdo complementar:

Atualmente, entende-se que o Tribunal de Contas tem o prazo de 5 anos para julgar a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, prazo esse contado da chegada do processo à Corte de Contas. Confira-se:

Recurso extraordinário. Repercussão geral.

2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto.

3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados.

4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas.

5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada.

6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".

7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos.

8. Negado provimento ao recurso.

(RE 636553, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020)