{"id":172140,"date":"2026-01-02T14:40:57","date_gmt":"2026-01-02T17:40:57","guid":{"rendered":"https:\/\/cj.estrategia.com\/portal\/?p=172140"},"modified":"2026-01-15T08:55:08","modified_gmt":"2026-01-15T11:55:08","slug":"tema-1294-estados-municipios-prescricao-intercorrente","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/cj.estrategia.com\/portal\/tema-1294-estados-municipios-prescricao-intercorrente\/","title":{"rendered":"Tema 1294: prescri\u00e7\u00e3o intercorrente para Estados e Munic\u00edpios"},"content":{"rendered":"\n

A Primeira Se\u00e7\u00e3o do Superior Tribunal de Justi\u00e7a fixou, em dezembro de 2025, importante precedente sobre prescri\u00e7\u00e3o intercorrente em processos administrativos sancionadores de estados e munic\u00edpios:<\/p>\n\n\n

\n
\"prescri\u00e7\u00e3o\"<\/figure>\n<\/div>\n\n\n

Nesse sentido, o julgamento dos REsp 2.002.589-PR e REsp 2.137.071-MG, sob relatoria do Ministro Afr\u00e2nio Vilela, a Corte decidiu por unanimidade que o Decreto 20.910\/1932 n\u00e3o pode servir como fundamento para reconhecer a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente nessa esfera, ainda que por analogia.<\/p>\n\n\n\n

Contexto<\/span><\/h2>\n\n\n\n

Veja que a quest\u00e3o surge de um v\u00e1cuo normativo espec\u00edfico: enquanto a Lei 9.873\/1999 prev\u00ea expressamente a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente para processos administrativos federais (art. 1\u00ba, \u00a71\u00ba), estabelecendo prazo de tr\u00eas anos para processos paralisados, Estados e Munic\u00edpios muitas vezes n\u00e3o possuem legisla\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria sobre o tema.<\/p>\n\n\n\n

Perceba a diferen\u00e7a: no \u00e2mbito federal, h\u00e1 regra clara de que processos administrativos paralisados por mais de tr\u00eas anos prescrevem; j\u00e1 nas esferas subnacionais, frequentemente n\u00e3o existe essa previs\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Diante dessa lacuna, tribunais estaduais vinham aplicando, por analogia, o prazo quinquenal do Decreto 20.910\/1932 para reconhecer a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente em processos administrativos locais.<\/p>\n\n\n\n

A l\u00f3gica era simples: se o decreto estabelece prazo de cinco anos para pretens\u00f5es contra e da Fazenda P\u00fablica, esse mesmo par\u00e2metro temporal poderia servir para extinguir processos administrativos paralisados.<\/p>\n\n\n\n

Fundamentos da decis\u00e3o<\/span><\/h2>\n\n\n\n

A natureza jur\u00eddica da prescri\u00e7\u00e3o no Direito Administrativo Sancionador<\/span><\/h3>\n\n\n\n

De in\u00edcio, o Ministro Afr\u00e2nio Vilela inicia o voto com considera\u00e7\u00f5es fundamentais sobre a prescri\u00e7\u00e3o no Direito Administrativo<\/a><\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

Diferentemente da decad\u00eancia, que atinge o pr\u00f3prio direito material, a prescri\u00e7\u00e3o atinge a pretens\u00e3o de exigir o cumprimento de uma obriga\u00e7\u00e3o ou a repara\u00e7\u00e3o de um direito violado.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, essa distin\u00e7\u00e3o dogm\u00e1tica \u00e9 essencial para compreender por que o Decreto 20.910\/1932 n\u00e3o se aplica \u00e0 prescri\u00e7\u00e3o intercorrente.<\/p>\n\n\n\n

Veja que o relator distingue dois prismas da prescri\u00e7\u00e3o administrativa: a prescri\u00e7\u00e3o da pretens\u00e3o punitiva<\/strong> (que limita o exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia sancionador, impedindo a aplica\u00e7\u00e3o da penalidade) e a prescri\u00e7\u00e3o da pretens\u00e3o execut\u00f3ria<\/strong> (que restringe o poder de coer\u00e7\u00e3o do Estado para exigir o cumprimento da san\u00e7\u00e3o j\u00e1 imposta).<\/p>\n\n\n\n

Ora, essa bifurca\u00e7\u00e3o temporal \u00e9 crucial: o Decreto 20.910\/1932 regula apenas a segunda modalidade.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, o voto esclarece que a prescri\u00e7\u00e3o da pretens\u00e3o punitiva subdivide-se em duas esp\u00e9cies: (i) a prescri\u00e7\u00e3o da pretens\u00e3o punitiva propriamente dita, que ocorre quando o Estado n\u00e3o exerce sua fun\u00e7\u00e3o fiscalizat\u00f3ria e punitiva dentro do prazo previsto em lei, perdendo o direito de instaurar o processo sancionador; e (ii) a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente, que se consuma pela paralisa\u00e7\u00e3o dos autos administrativos por longo per\u00edodo sem que a autoridade competente pratique qualquer ato de impulso procedimental.<\/p>\n\n\n\n

Perceba a observa\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica do ministro: \u201cApesar da nomenclatura, a prescri\u00e7\u00e3o da pretens\u00e3o punitiva possui natureza essencialmente decadencial, pois corresponde \u00e0 perda do pr\u00f3prio direito de punir em raz\u00e3o da in\u00e9rcia da Administra\u00e7\u00e3o em constitu\u00ed-lo\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Destarte, h\u00e1 aqui uma refinada distin\u00e7\u00e3o dogm\u00e1tica que refor\u00e7a o argumento central: se a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente tem natureza decadencial (extingue o direito de punir antes da constitui\u00e7\u00e3o do cr\u00e9dito), n\u00e3o pode ser regulada por decreto que trata apenas de prescri\u00e7\u00e3o execut\u00f3ria (cobran\u00e7a ap\u00f3s constitui\u00e7\u00e3o do cr\u00e9dito).<\/p>\n\n\n\n

Limita\u00e7\u00e3o espacial da Lei 9.873\/1999<\/span><\/h3>\n\n\n\n

Com efeito, o voto dedica aten\u00e7\u00e3o especial \u00e0 Lei 9.873\/1999, que representa avan\u00e7o significativo em rela\u00e7\u00e3o ao Decreto 20.910\/1932 ao estabelecer tr\u00eas prazos distintos: (i) cinco anos para o in\u00edcio da apura\u00e7\u00e3o da infra\u00e7\u00e3o administrativa, contados da data da pr\u00e1tica do ato (art. 1\u00ba, caput); (ii) tr\u00eas anos para os processos administrativos paralisados, pendentes de julgamento ou despacho (art. 1\u00ba, \u00a71\u00ba); e (iii) cinco anos para a cobran\u00e7a judicial, contados da constitui\u00e7\u00e3o definitiva do cr\u00e9dito (art. 1\u00ba-A).<\/p>\n\n\n\n

Veja que o problema reside no \u00e2mbito de aplica\u00e7\u00e3o dessa lei.<\/p>\n\n\n\n

O Ministro Relator resgata precedentes importantes (REsp 1.112.577\/SP e REsp 1.115.078\/RS, ambos de 2009\/2010, relatoria Ministro Castro Meira) que consolidaram o entendimento de que a Lei 9.873\/1999 n\u00e3o se aplica \u00e0s a\u00e7\u00f5es administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Munic\u00edpios, pois sua aplica\u00e7\u00e3o \u00e9 restrita \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal.<\/p>\n\n\n\n

Ora, o voto transcreve trecho elucidativo do REsp 1.115.078\/RS:<\/p>\n\n\n\n

\"Sob o prisma negativo, a Lei 9.873\/99 n\u00e3o se aplica: (a) \u00e0s a\u00e7\u00f5es administrativas punitivas desenvolvidas por estados e munic\u00edpios, pois o \u00e2mbito espacial da lei limita-se ao plano federal; (b) \u00e0s a\u00e7\u00f5es administrativas que, apesar de potencialmente desfavor\u00e1veis aos interesses dos administrados, n\u00e3o possuem natureza punitiva, como as medidas administrativas revogat\u00f3rias, as cautelares ou as reparat\u00f3rias; e (c) por expressa disposi\u00e7\u00e3o do art. 5\u00ba, \u00e0s a\u00e7\u00f5es punitivas disciplinares e \u00e0s a\u00e7\u00f5es punitivas tribut\u00e1rias, sujeitas a prazos prescricionais pr\u00f3prios\".<\/pre>\n\n\n\n
Nesse sentido, o ac\u00f3rd\u00e3o refor\u00e7a essa jurisprud\u00eancia com o recente REsp 2.147.578\/SP (2025, relatoria Ministro Paulo S\u00e9rgio Domingues), que afirma categoricamente:<\/p>\n\n\n\n
\"a Lei 9.873\/99 veio para estabelecer o regime jur\u00eddico da prescri\u00e7\u00e3o para o exerc\u00edcio de a\u00e7\u00e3o punitiva apenas pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal, seja ela direta ou indireta. N\u00e3o se trata, por certo, de lei de car\u00e1ter nacional, de modo que o respeito ao pacto federativo imp\u00f5e que a aplica\u00e7\u00e3o dos preceitos dessa lei estejam confinados \u00e0s rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas havidas entre particulares e os entes sancionadores que componham a administra\u00e7\u00e3o federal\".<\/pre>\n\n\n\n
Perceba a consequ\u00eancia l\u00f3gica: se a Lei 9.873\/1999, que prev\u00ea expressamente a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente, n\u00e3o se aplica a estados e munic\u00edpios por limita\u00e7\u00e3o espacial, muito menos pode-se utilizar o Decreto 20.910\/1932, que sequer menciona o instituto, para suprir essa lacuna por analogia.<\/p>\n\n\n\n
An\u00e1lise criteriosa do Decreto 20.910\/1932<\/span><\/h3>\n\n\n\n
Com efeito, o Ministro Relator empreende minuciosa an\u00e1lise do Decreto 20.910\/1932.<\/p>\n\n\n\n
Ora, embora a literalidade do art. 1\u00ba se refira \u00e0s a\u00e7\u00f5es contra a Fazenda P\u00fablica (\u201cAs d\u00edvidas passivas da Uni\u00e3o, dos Estados e dos Munic\u00edpios, bem assim todo e qualquer direito ou a\u00e7\u00e3o contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem\u201d), a jurisprud\u00eancia consolidou a aplica\u00e7\u00e3o do prazo quinquenal por simetria \u00e0s pretens\u00f5es da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica contra os administrados, desde que outro prazo n\u00e3o tenha sido previsto em lei especial.<\/p>\n\n\n\n
Nesse sentido, o voto esclarece aspecto crucial: de acordo com o art. 1\u00ba do Decreto 20.910\/1932, o prazo \u00e9 contado \u201cda data do ato ou fato do qual se originarem\u201d o direito ou a obriga\u00e7\u00e3o, variando o termo inicial conforme a natureza da pretens\u00e3o deduzida. Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s multas administrativas aplicadas pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica no exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia, passou-se a adotar, por simetria, o prazo prescricional quinquenal previsto no decreto, contado entre a constitui\u00e7\u00e3o definitiva do cr\u00e9dito e a sua cobran\u00e7a judicial, alcan\u00e7ando, portanto, a pretens\u00e3o execut\u00f3ria.<\/p>\n\n\n\n
Perceba a observa\u00e7\u00e3o fundamental do ministro: \"Embora o Decreto de 1932 n\u00e3o estabele\u00e7a prazo prescricional \u2014 ou mesmo decadencial \u2014 para o per\u00edodo anterior \u00e0 constitui\u00e7\u00e3o definitiva do cr\u00e9dito, parte da jurisprud\u00eancia tem adotado esse diploma como normal referencial para reconhecer a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente em processos administrativos estaduais e municipais\".<\/pre>\n\n\n\n
Destarte, essa pr\u00e1tica jurisprudencial \u00e9 precisamente o que o STJ rejeita no Tema 1294.<\/p>\n\n\n\n
Jurisprud\u00eancia e precedentes<\/span><\/h3>\n\n\n\n
Perceba a l\u00f3gica inafast\u00e1vel: se o prazo prescricional previsto no Decreto 20.910\/1932 incide apenas sobre a pretens\u00e3o execut\u00f3ria, n\u00e3o se cogita sua incid\u00eancia para extinguir o direito antes da constitui\u00e7\u00e3o definitiva do cr\u00e9dito no \u00e2mbito administrativo.<\/p>\n\n\n\n
Destarte, esse entendimento ensejou a S\u00famula 467 do STJ: \u201cPrescreve em cinco anos, contados do t\u00e9rmino do processo administrativo, a pretens\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica de promover a execu\u00e7\u00e3o da multa por infra\u00e7\u00e3o ambiental\u201d.<\/p>\n\n\n\n
Com efeito, o Ministro Afr\u00e2nio Vilela esclarece que, embora a tese tenha sido firmada no contexto de infra\u00e7\u00e3o ambiental, a mesma ratio decidendi se aplica \u00e0s demais multas administrativas, pois a controv\u00e9rsia diz respeito \u00e0 defini\u00e7\u00e3o do prazo prescricional e do respectivo termo inicial para cobran\u00e7a de multa administrativa constitu\u00edda no exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia.<\/p>\n\n\n\n
Adameis, o REsp 1.662.786\/PR (2017, relatoria Ministro Herman Benjamin) j\u00e1 afirmava: \u201cO art. 1\u00ba do Decreto 20.910\/1932 regula somente a prescri\u00e7\u00e3o quinquenal, n\u00e3o havendo previs\u00e3o acerca de prescri\u00e7\u00e3o intercorrente, prevista apenas na Lei 9.873\/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justi\u00e7a, n\u00e3o se aplica \u00e0s a\u00e7\u00f5es administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Munic\u00edpios, em raz\u00e3o da limita\u00e7\u00e3o do \u00e2mbito espacial da lei ao plano federal\u201d.<\/p>\n\n\n\n
Nesse sentido, o mesmo precedente aplica a m\u00e1xima \u201cinclusio unius alterius exclusio\u201d, isto \u00e9, o que a lei n\u00e3o incluiu \u00e9 porque desejou excluir, n\u00e3o devendo o int\u00e9rprete inclu\u00ed-la.<\/p>\n\n\n\n
Com efeito, se o legislador federal previu expressamente a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente na Lei 9.873\/1999 para o \u00e2mbito federal, mas n\u00e3o fez igual previs\u00e3o no Decreto 20.910\/1932 (de alcance nacional), \u00e9 porque n\u00e3o quis estender o instituto aos demais entes.<\/p>\n\n\n\n
Fundamento da autonomia<\/span><\/h3>\n\n\n\n
Por fim, o Ministro enfatiza aspecto crucial: \"O tema em an\u00e1lise insere-se no \u00e2mbito do Direito Administrativo Sancionador, de natureza pol\u00edtico-administrativa voltado \u00e0 organiza\u00e7\u00e3o e ao funcionamento da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Por se tratar de mat\u00e9ria de interesse eminentemente local, compete a cada ente federado, no exerc\u00edcio de sua autonomia, disciplin\u00e1-la por meio de lei pr\u00f3pria\".<\/pre>\n\n\n\n
Perceba a consequ\u00eancia: essa autonomia n\u00e3o pode ser suprimida por interpreta\u00e7\u00e3o judicial que imponha regras de prescri\u00e7\u00e3o e decad\u00eancia n\u00e3o previstas em lei.<\/p>\n\n\n\n
Destarte, o relator \u00e9 categ\u00f3rico: \"Na aus\u00eancia de lei local que estabele\u00e7a o regime prescricional aplic\u00e1vel ao processo administrativo sancionador, n\u00e3o compete ao Poder Judici\u00e1rio criar prazos, causas interruptivas ou marcos iniciais por analogia ou interpreta\u00e7\u00e3o extensiva, sob pena de usurpar a fun\u00e7\u00e3o normativa atribu\u00edda ao Poder Legislativo e comprometer a autonomia dos estados e munic\u00edpios, esvaziando a efic\u00e1cia do princ\u00edpio da separa\u00e7\u00e3o dos poderes\".<\/pre>\n\n\n\n
Assim, eis a tese:<\/strong><\/strong><\/p>\n\n\n\n
O Decreto n. 20.910\/1932 n\u00e3o disp\u00f5e sobre a prescri\u00e7\u00e3o intercorrente, n\u00e3o podendo ser utilizado como refer\u00eancia normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia.

REsp 2.002.589-PR, Rel. Ministro Afr\u00e2nio Vilela, Primeira Se\u00e7\u00e3o, por unanimidade, julgado em 10\/12\/2025. (Tema 1294).

REsp 2.137.071-MG, Rel. Ministro Afr\u00e2nio Vilela, Primeira Se\u00e7\u00e3o, por unanimidade, julgado em 10\/12\/2025 (Tema 1294).<\/pre>\n\n\n\n
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